Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 839/23

Uzasadnienie

B. W. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ odwoławczy, Kolegium) z dnia 21 lipca 2023 r. nr SKO Gd/1455/23, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 9 stycznia 2023 r., którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką L. A. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 października 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką L. A. Decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że do czynności opiekuńczych należą: pomoc przy wykonywaniu czynności higienicznych oraz samoobsługowych (np. kąpiel), zmiana pampersów, sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, realizacja recept, dawkowanie i podawanie leków, załatwianie wszelkich spraw urzędowych, robienie zakupów, płacenie rachunków. Matka skarżącej jest osoba leżącą, porusza się na wózku inwalidzkim, nie jest zdolna do samodzielnego przyjmowania lekarstw i posiłków, nie jest w stanie samodzielnie przejść kilku metrów. Choruje na przewlekłe zapalenie trzustki, choroby wątroby, wg. oświadczenia czasami traci świadomość, ma problemy z pamięcią, ma zanik robaka móżdżku, jest pampersowana, pieluchomajtki są zmieniane przez córkę.

Posiłki czasami spożywa samodzielnie. Zdaniem organu I instancji, z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby skarżąca zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ponieważ brak jest dokumentów potwierdzających przebieg zatrudnienia, ponadto z oświadczenia skarżącej wynika, że nie podejmowała ona pracy z powodu zajmowania się dziećmi, a nie w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem organu, ze względu na brak związku przyczynowo - skutkowego oraz brak możliwości ustalenia od kiedy niepełnosprawność istnieje w sprawie należy wydać decyzję odmawiającą prawa do wnioskowanego świadczenia – podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r.").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W ocenie Kolegium decyzję odmowną uzasadniał natomiast brak spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

W dniu 17 listopada 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że skarżąca mieszka z matką oraz trójką dzieci. L. A. jest osobą głównie leżącą, porusza się na wózku inwalidzkim przy pomocy córki. Trzeba ją doprowadzać do toalety, nie jest w stanie samodzielnie przejść kilku metrów. Czasami samodzielnie je posiłki, jednak najczęściej wymaga przy tej czynności pomocy. Chora nie pamięta o przyjmowaniu leków, przygotowuje je i podaje matce córka. Wszystkie czynności higieniczne, prysznic, mycie włosów, są wykonywane przy pomocy córki. Wszystkie sprawy urzędowe, opłaty, umawianie wizyt do lekarzy załatwia wnioskodawczym. W opinii pracownika socjalnego L. A. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, potrzebuje stałego dozoru i opieki swojej córki. Skarżącej czasami w zakupach pomagają dorosłe dzieci, innych osób do pomocy nad matką nie ma oraz nie korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych opieki oraz dozoru, dlatego też wnioskodawczym nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze godzin.

Rano trzeba podać L. A. leki, śniadanie - pomóc w jego zjedzeniu, zmienić pieluchomajtki, zadbać o higienę -codziennie. Koło południa i popołudnia trzeba podać obiad - pomóc w zjedzeniu, doprowadzić do brodzika w celu kąpieli, która czasami trwa do 1,5 godziny, trzeba pomagać w zmianie pozycji ciała w łóżku, wieczorem pomóc w zjedzeniu kolacji. Zawsze, gdy jest taka potrzeba, córka doprowadza matkę do lekarzy, załatwia jej sprawy urzędowe, załatwia recepty, robi zakupy dla matki, sprawuje ciągły nadzór nad matką.

Zdaniem Kolegium, skoro organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie w sposób zgodny z wymogami prawa, w szczególności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego uznał, iż rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką L. A. nie wymusza rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, to takiej oceny Kolegium nie może uznać za błędną, nawet w świetle oświadczeń B. W. Ponadto w ocenie Kolegium nie sposób dostrzec istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, skoro ostatnia aktywność zawodowa B. W. przypada na 2006 rok, kiedy to skarżąca zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad dziećmi (brak dokumentów potwierdzających powyższą okoliczność), a opiekę nad matką skarżąca sprawuje od listopada 2021 r.

Kolegium nie podważa faktu, że skarżąca rzeczywiście opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, ale zakres tej opieki, czynności które się na nią składają, nie są na tyle absorbujące czasowo lub wykonywane z taką częstotliwością, by skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika, by matka skarżącej wymagała opieki całodobowej czy na tyle stałej, że okoliczności te uniemożliwiłyby jednoczesną aktywność zawodową skarżącej. Zatem nie można przyjąć istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem przez B. W. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką L. A. Czynności wymienione podczas wywiadu rodzinnego zdaniem Kolegium należą w większości do zwykłych czynności dnia codziennego i nie potwierdzają szczególnych okoliczności uniemożliwiających jednoczesne świadczenie pracy, a pozostałe z nich jak np. poranna i wieczorna pomoc w toalecie, podanie posiłku, leków, itp., są często wykonywane przez osoby aktywne zawodowo, a posiadające starszych niepełnosprawnych członków rodziny.

Podawane przez wnioskodawczynię czynności opiekuńcze względem matki nie wyczerpują przesłanki sprawowania opieki w taki sposób, który powoduje konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowania zatrudnienia. Ponadto w świetle ustalonej dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącej, zdaniem Kolegium brak jest obiektywnych podstaw do uznania, że B. W. na chwilę obecną podjęłaby pracę zawodową, lecz uniemożliwia jej to konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzuciła Kolegium naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje oraz niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

Skarżąca zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zasadniczym zarzutem stawianym niniejszą skargą jest naruszenie przez organ w decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy polegający na błędnej wykładni ww. przepisu. Z dokumentacji medycznej L. A. wynika, że jest ona osobą bardzo schorowaną, poruszającą się na wózku inwalidzkim. Ma chory błędnik i jest osobą leżącą. Powyższe już z samego doświadczenia życiowego przesądza o konieczności stałej pomocy osoby trzeciej w codziennym funkcjonowaniu osoby z taką niepełnosprawnością. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca m.in. pomaga matce w poruszaniu się, zmienia pampersy, ubiera, myje, wykonuje wszystkie czynności higieniczne przy matce, a także samoobsługowe, załatwia sprawy urzędowe, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie i jest obecna podczas ich przebiegu.

Nadto prowadzi gospodarstwo domowe. Z okoliczności sprawy wynika zatem opieka nad matką skarżącej zajmuje cały dzień. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie już spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie ma znacznie szerszy wymiar. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Nadto, pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

W konsekwencji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołany zatem przez organ I instancji art. 17 ust. 1b ustawy nie mógł stanowić podstawy dla odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Przedmiotem sporu w sprawie było spełnienie przez skarżącą przesłanki pozytywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika z tego, że ustawodawca w sposób równorzędny traktuje sytuację zarówno rezygnacji z zatrudnienia, jak i jego niepodejmowanie. Z punktu widzenia powyższego przepisu, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).

W powyższym kontekście za chybioną uznać należy argumentację Kolegium, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy "niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, skoro ostatnia aktywność zawodowa Pani B. W. przypada na 2006 rok, kiedy to wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad dziećmi" a opiekę nad matką sprawuje od listopada 2021 r. Powyższe stwierdzenie świadczy o niezrozumieniu odrębności przesłanek jakimi jest rezygnacja z zatrudnienia i jego niepodejmowanie. Rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia w 2006 r. w związku z koniecznością opieki nad dziećmi nie wyklucza, że aktualnie skarżąca tego zatrudnienia nie podejmuje z powodu opieki nad matką.

W wyroku z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn wcześniejszego braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym bliskim członkiem rodziny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2023 r., II SA/Go 278/23).

Nie ma zatem istotnego znaczenia, że skarżąca od 2006 r. nie podejmowała zatrudnienia i że powodem ówczesnej rezygnacji z tego zatrudnienia była konieczność opieki nad dziećmi, a nie nad matką. Istotne znaczenie ma bowiem w tej sprawie ustalenie czy aktualnie, tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana aktualnie, tj. odnosić się do czasu, w którym strona wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Kolejna kwestia sporna dotyczy tego, czy faktycznie sprawowana przez skarżącą opieka ze względu na jej zakres rzeczywiście wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności dokonania wykładni pojęcia opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.

Analizowany przepis nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym.

Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18).

Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że tezę o tym, iż w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka niepodejmowania pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Kolegium oparło na stwierdzeniu, że czynności jakie składają się na opiekę sprawowaną przez skarżącą nie są na tyle absorbujące, aby wykluczały jej aktywność zawodową.

Argumenty Kolegium, jakkolwiek zasadne w warstwie teoretycznej (oderwanej od okoliczności rozpoznawanej sprawy), budzą jednak istotne zastrzeżenia w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Trudno bowiem w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodzić się z argumentem Kolegium, że niepełnosprawna matka skarżącej co prawda wymaga pomocy w niektórych czynnościach życia codziennego, jednakże nie są to czynności na tyle absorbujące, aby uniemożliwić skarżącej wykonywanie przez nią pracy. Kolegium wyszło zatem z założenia, że pomimo niepełnosprawności, matka skarżącej jest osobą samodzielną w czynnościach dnia codziennego, co stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią wywiadu środowiskowego, stanowiącego kluczowy dowód w zakresie stanu zdrowia podopiecznego i zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę świadczenia pielęgnacyjnego. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wyraźnie wskazał, że L. A. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, potrzebuje stałego dozoru i opieki swojej córki i że skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze godzin.

L. A. ma chory błędnik i jest osobą głównie leżącą, porusza się na wózku inwalidzkim przy pomocy córki. Trzeba ją doprowadzać do toalety, nie jest w stanie samodzielnie przejść kilku metrów. Czasami samodzielnie je posiłki, jednak najczęściej wymaga przy tej czynności pomocy. Chora nie pamięta o przyjmowaniu leków, przygotowuje je i podaje matce córka. Wszystkie czynności higieniczne, prysznic, mycie włosów, są wykonywane przy pomocy córki. Rano trzeba podać L. A. leki, śniadanie - pomóc w jego zjedzeniu, zmienić peluchomajtki, zadbać o higienę -codziennie. Koło południa i popołudnia trzeba podać obiad - pomóc w zjedzeniu, doprowadzić do brodzika w celu kąpieli, która czasami trwa do 1,5 godziny, trzeba pomagać w zmianie pozycji ciała w łóżku, wieczorem pomóc w zjedzeniu kolacji. Zawsze, gdy jest taka potrzeba, córka doprowadza matkę do lekarzy, załatwia jej sprawy urzędowe, załatwia recepty, robi zakupy dla matki, sprawuje ciągły nadzór nad matką.

Teza Kolegium o samodzielności matki skarżącej nie ma zatem oparcia w treści wywiadu środowiskowego, wskazującego na zupełnie przeciwne wnioski.

Nietrafne jest założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednakże taka pomoc świadczona matce, która jak wynika z wywiadu środowiskowego jest w tak znacznym stopniu nieporadna i wymaga pomocy we wszystkich sferach życia, w okolicznościach tej sprawy uznana być musi za odpowiadającą podanej definicji opieki. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorej.

Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie matki). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Kolegium nie podważyło skutecznie powyższych ustaleń. Pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym opisał czynności wykonywane przez skarżącą i podsumował, że skarżąca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnoprawną matką, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować.

Przeprowadzona przez Kolegium ocena, zdaniem Sądu, narusza przepis art. 17 ust. 1 ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca sprawuje w sposób stały opiekę nad matką zaspokajając jej wszystkie potrzeby pielęgnacyjno–opiekuńcze. Ich natężenie oraz rozłożenie w czasie wymagające aktywności opiekuna połączonej z obecnością przy matce, mogą stanowić przyczynę rezygnacji z zatrudnienia lub przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Nie może budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności.

Błędna tym samym jest ocena dokonana przez Kolegium, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia były inne przyczyny aniżeli sprawowanie tej opieki.

W konsekwencji Sąd uznał, że Kolegium dokonało wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 ustawy, wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną przez nią nad matką.

Końcowo zwrócić należy również uwagę na następujące stwierdzenie zawarte w decyzji Kolegium na str. 5, cyt. "skoro organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie w sposób zgodny z wymogami prawa, w szczególności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego uznał, iż rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię mad matką Panią L. A. nie wymusza rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, to takiej oceny Kolegium nie może uznać za błędną". Należy w związku z tym przypomnieć, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Skuteczne złożenie odwołania powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji.

Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma przy tym obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W sprawie tej Kolegium obowiązków tych dopełniło, nie doszło zatem do naruszenia art. 15 k..a., niemniej jednak powyższe zdanie mogło budzić pewne wątpliwości i wymagało w związku z tym wyjaśniającego komentarza.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).