Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 841/22

Uzasadnienie

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/795/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Łęczyce, z którego upoważnienia działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Łęczycach, z 18 stycznia 2022 r., nr 5211.178.129.2022.SP.OD, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. K. złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w Łęczycach wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną E. K. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że żona skarżącego, E. K. (ur. 8 maja 1967 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wejherowie z 27 sierpnia 2018 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na czas oznaczony do 31 sierpnia 2023 r., a ponadto wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 51-go roku życia, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 25 czerwca 2018 r. W orzeczeniu wskazano także, że E. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. We wskazaniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia stwierdzono zdolność do pracy w warunkach pracy chronionej.

W dniu 23 kwietnia 2021 r. A. K. wyjaśnił, że zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ musiał zająć się żoną. Jak oświadczył, gdyby mógł, podjąłby zatrudnienie w innej dziedzinie. Skarżący oświadczył, że opiekę nad żoną sprawuje od 25 czerwca 2018 r. Pomaga jej w przygotowaniu posiłków, sprzątaniu, gotowaniu, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych oraz higienie osobistej. Opieka sprawowana jest całodobowo, a praca nawet w minimalnym zakresie jest niemożliwa. W sytuacji, kiedy skarżący jest zmuszony do krótkiego wyjścia z domu (na zakupy lub w celu załatwienia spraw urzędowych), zawsze ktoś przebywa w domu, syn lub córka.

Skarżący, przedstawiając swoją aktywność zawodową, wskazał, że od 1983 r. do 1990 r. a potem od 1993 r. do 30.06.2013 r. pracował w gospodarstwie rolnym. Kontynuacja pracy nastąpiła w okresie od 24.04.2018 r. do 24.06.2018 r. W latach 2010-2018 skarżący pobierał zasiłek dla opiekuna.

W toku postępowania przeprowadzono ze skarżącym w dniu 27 kwietnia 2021 r. - w formie telefonicznej z uwagi na Covid-19 - wywiad środowiskowy, w trakcie którego m. in. ustalono, że rodzina składa się z trzech osób: wnioskodawcy, małżonki i 12-letniego syna. Łączny dochód rodziny z otrzymywanego zasiłku rodzinnego, renty chorobowej, zasiłku dla opiekuna i zasiłku pielęgnacyjnego wynosi 2.048,63 zł. Jak ustalono, E. K. choruje na nowotwór piersi, wymaga stałego wsparcia. Jest pod stałą kontrolą onkologa i leczy się u neurologa. Wnioskodawca zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego od 25 czerwca 2018 r. Sprawuje całodobową, permanentną opiekę nad żoną. Pomoc polega na umawianiu wizyt lekarskich, dowożeniu do placówek służby zdrowia, robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, sprzątaniu i załatwianiu spraw urzędowych, pomocy w higienie osobistej.

Decyzją z 28 kwietnia 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego i niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem stałej, osobistej opieki nad żoną. Przyczyną odmowy było natomiast niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 7 grudnia 2021 r. uchyliło opisaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia wyjaśniającego w pełni i jednoznacznie, czy w przedmiotowej sprawie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego, a sprawowaną opieką nad żoną.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ dokonał ustaleń, że E. K. otrzymuje z KRUS rentę chorobową i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Aktualnie dochodem rodziny 1464,63 zł (na który to składa się zasiłek rodzinny otrzymywany przez stronę postępowania oraz renta i zasiłek pielęgnacyjny otrzymywany przez żonę). Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. K. do kwietnia 2018 r. sprawował opiekę nad swoją niepełnosprawną matką – J. K., a po jej śmierci, tj. od czerwca 2018 r. sprawuje opiekę nad swoją żoną. Do listopada 2021 r. otrzymywał z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. Obecnie nie posiada żadnego świadczenia, ani uprawnienia do wcześniejszej emerytury. Gospodarstwo rolne od września 2018 r. wydzierżawił, w zamian za należną opłatę w wysokości podatku rolnego. Żona skarżącego choruje na nowotwór. Obecnie choroba jest w remisji, jednakże E. K. wymaga stałej opieki onkologicznej, neurologicznej, dermatologicznej oraz ortopedycznej - oczekuje wizyty, bo ma problemy z poruszaniem się. Przyjmuje leki przeciw nawrotom choroby oraz leki na nadciśnienie i polineuropatie.

W ustaleniach poczynionych w toku wywiadu środowiskowego pracownik socjalny wskazał, że E. K. jest osobą poruszającą się samodzielnie, wszystkie czynności samoobsługowe wykonuje sama (ubieranie się, dbanie o higienę osobistą, spożywanie posiłków, korzystanie z toalety), jednakże są dni kiedy czuje się na tyle źle, że nie może się poruszać i cały dzień leży. Jak podał wnioskodawca, żona wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w związku z tym skarżący wykonuje czynności takie jak: robienie zakupów, sporządzanie posiłków, sprzątanie, pranie, palenie w piecu, dowożenie do placówek służby zdrowia i towarzyszenie w czasie wizyt, załatwianie spraw urzędowych. Pracownik socjalny ustalił także, że E. K. posiada pięcioro dzieci, w tym 12-letniego syna, pozostającego pod opieką rodziców. Wszystkie dorosłe dzieci mieszkają i pracują zawodowo w L. Jedynie córka Paulina zamieszkuje wspólnie z rodzicami.

Jest matką samotnie wychowującą 5-letniego syna i pracuje zawodowo w L. Jak ustalono, dzieci w miarę możliwości pomagają w opiece nad matką np. wykupując leki lub opiekując się małoletnim bratem, kiedy rodzice wyjeżdżają do placówek służby zdrowia. Skarżący oświadczył, że ze względu na wykonywanie wyżej wymienionych czynności nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w minimalnym zakresie czasu pracy. Żona skarżącego oświadczyła, że bez jego pomocy nie jest w stanie funkcjonować w życiu codziennym.

W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z 13 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż obecnie E. K. nie realizuje świadczeń w ramach NFZ. Jej stan jest zmienny. Zdarza się, iż czuje się lepiej, jednakże często jest osobą osłabioną, miewającą silne zawroty głowy. Wnioskodawca sprawuje opiekę całodobowo, 7 dni w tygodniu. Czynności takie jak: sprzątanie, przygotowywanie posiłków, dawkowanie i podawanie leków, pomoc w kąpieli - wnioskodawca wykonuje codziennie. Natomiast zakupy, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków są wykonywane w zależności od potrzeb. W ciągu dnia realizowane są czynności zapewniające małżonce pełną egzystencję. Skarżący chodzi z małżonką na spacery, słucha radia, czy ogląda telewizję.

Dodano także, że od listopada 2021 r. strona nie pobiera specjalnego zasiłku opiekuńczego. Małżonka strony pobiera rentę, oboje małżonkowie otrzymują świadczenie wychowawcze "500 +". Od momentu zakończenia wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego (rezygnacja ze względu na ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne) sytuacja finansowa rodziny uległa pogorszeniu. Pełnomocnik w odpowiedzi na potrzebę wskazania rodzaju i częstotliwości realizowanych czynności wobec E. K. wymienił, że w zależności od stanu zdrowia wykonywane są czynności związane z jej higieną osobistą - kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie zębów, moczenie nóg, jak i prowadzenie do toalety, podmywanie a także przygotowywanie ubrań i ubieranie. Codziennie odbywa się przygotowywanie i podawanie posiłków oraz przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu. W zależności od potrzeby realizowane są ćwiczenia fizyczne, podawanie leków, jak również: sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, wyjścia do kościoła, na spacery, jak również masaże, oklepywanie i czynności ogrodnicze, odśnieżanie. Do pisma dołączona została także dokumentacja medyczna z przeprowadzonych u osoby niepełnosprawnej badań.

Decyzją z 18 stycznia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem stałej, osobistej opieki nad żoną, ponieważ w ocenie organu nie można stwierdzić, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia tylko z powodu sprawowania opieki nad żoną, co oznacza niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu I instancji, skarżący nie spełnia także przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 4 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną. Dokumentacja zawarta w przedstawionych aktach sprawy, zdaniem Kolegium, nie uzasadnia stanowiska by charakter, częstotliwość oraz zakres opieki wymuszał na wnioskodawcy niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium przyznało, że choroba nowotworowa żony skarżącego stanowiąca podstawę wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i związany z nią proces leczenia, jak i wskazywane choroby powodują, że ww. wymaga uwagi, opieki i wsparcia osoby drugiej i pomocy ze strony specjalistów, co zresztą małżonka strony czyni i podlega w ww. zakresie leczeniu, to jednak z dotychczasowego materiału dowodowego nie wynika, by E. K. była osobą leżącą, wymagającą karmienia, przebierania, przeciwdziałania odleżynom itp. Wręcz przeciwnie, według ustaleń pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony, podopieczna jest osobą poruszającą się samodzielnie, samodzielnie też wykonującą wszystkie czynności samoobsługowe typu: ubieranie się, dbanie o higienę osobistą, spożywanie posiłków, korzystanie z toalety.

Kolegium doszło do przekonania, że rozmiar pomocy, opieki wykonywanej wobec osoby niepełnosprawnej nie jest opieką permanentną, długotrwałą i na tyle wypełniającą dzień, by uniemożliwiała stronie podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek rozmiarze czasu pracy. Wymienione bowiem czynności opiekuńcze, ukierunkowane wprost na osobistą opiekę nad chorym typu: przygotowywanie i podawanie posiłków, dawkowanie leków, pomoc przy kąpieli, ćwiczenia fizyczne, masaże realizowane są po pierwsze od potrzeby, a dwie z nich (zgodnie z wyjaśnianiami pełnomocnika strony) - higiena i pomoc w ubieraniu - od stanu zdrowia. Oznacza to, że mogą być one realizowane przez stronę codziennie, lecz nie wyklucza możliwości ich realizacji tylko co pewien okres czasu - gdy samopoczucie chorej jest dobre.

Po drugie, wszystkie są wykonywane w odstępach czasu tj. rano, w południe, wieczorem. Ponadto, przygotowywanie posiłków, czy pomoc w ich przygotowaniu, a nawet ich podanie nie dotyczy tylko małżonki strony, lecz wynika również z racji posiadania małoletniego dziecka, nad którym małżonkowie sprawują opiekę i który również z ich strony wymaga troski. Poza tym w odróżnieniu od złożonych podczas wywiadów środowiskowych wyjaśnień strony postępowania pełnomocnik wymienił czynność prowadzenia do toalety, gdzie zostało ustalone, że E. K. porusza się samodzielnie i czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie.

W związku z tym realizacja czynności wchodzących w zakres opieki nie świadczy o ciągłym, długotrwałym i tak dużym zaangażowaniu wnioskodawcy, by nie mógł on podjąć zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wręcz przeciwnie, w ocenie Kolegium wyszczególnione czynności, przy właściwej organizacji tj. wcześniejszym przygotowaniu posiłków i leków dla żony, czy pomoc przy kąpieli, czy nawet ustalenie terminów masaży, ćwiczeń, umożliwiają podjęcie zatrudnienia. Pomoc w zakresie prania, sprzątania, załatwiania spraw urzędowych, wizyty u lekarza, opłacania rachunków, robienia zakupów, wykupywania recept, zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.

Ponadto, jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, także dzieci służą pomocą w opiece nad matką, np. wykupując leki lub opiekując się małoletnim bratem na czas wyjazdu rodziców do placówek służby zdrowia.

Powyższe zatem stoi w opozycji do twierdzeń pełnomocnika strony, który stwierdził, że opieka wnioskodawcy wobec żony wykonywana jest całodobowo, gdyż nie potwierdza tego zebrany w sprawie materiał dowodowy. Kolegium podkreśliło, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, zespół składający się z lekarzy specjalistów nie tylko czasowo (bo do dnia 31 sierpnia) uznał E. K. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale co najważniejsze, we wskazaniach dodatkowych tego orzeczenia stwierdził, że podlega ona zatrudnieniu w warunkach chronionych, co oznacza, że dopuszcza się podjęcie zatrudnienia ww. w odpowiednich dla niej warunkach pracy.

Ponadto, zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie sytuacja zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przy wydzierżawieniu gruntów rolnych mogła dotyczyć małżonki strony, gdyż wydzierżawiając gospodarstwo wykazywała na dany czas, że zaprzestała prowadzenia na tym gospodarstwie rolnym działalności i uzyskała prawo do renty. Przypadek ten, zdaniem organu odwoławczego, nie obejmuje wnioskodawcy, który będąc związany umową dwustronnie zobowiązującą, konsensualną i wzajemną z art. 639 Kodeksu cywilnego, w treści umowy zyskał prawo pobierania od dzierżawcy umówionego czynszu dzierżawnego. Jego wysokość ukształtowana wolą stron przybrała wymiar odpowiadający wysokości podatku rolnego, płatnego w terminie kwartalnym.

W ocenie Kolegium, pobierany czynsz stanowi dochód strony uzyskiwany z gospodarstwa rolnego. Zachodzi on także w sytuacji, gdy czynsz ten byłby uzyskiwany wprost z przeznaczeniem na zapłacenie podatku rolnego przez dzierżawcę, gdyż dokonana zapłata podatku jest przychodem po stronie wydzierżawiającego i to bez względu na wielkość. Zdaniem Kolegium, wątpliwości wzbudza okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę. Co więcej, prowadzenie działalności rolniczej, podlega samodzielnie ustalanemu przez rolnika reżimowi pracy i może zostać tak zorganizowane, iż nie będzie kolidować z wypełnianiem obowiązków alimentacyjnych względem niepełnosprawnego członka rodziny, bowiem jest on organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.

Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać na fizycznym wykonywaniu w nim czynności, może bowiem przejawiać się w kierowaniu pracami ściśle związanymi z tym gospodarstwem, a co za tym idzie - w partycypowaniu tak w kosztach jego działania, jak i dochodach, jakie ono przynosi.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:
2. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
3. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a pogorszającym się stanem zdrowia jego żony, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że sprawowana przez skarżącego nad żoną opieka polega m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, umawianiu i towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, nadzorowaniu leczenia, realizacji recept, zajmowaniu się gospodarstwem domowym - sprzątaniu, praniu itp., zastępowaniu żony w załatwianiu wszelkich spraw, robieniu zakupów, pomocy w utrzymywaniu choć minimalnych kontaktów społecznych oraz pomocy w typowych codziennych czynnościach (które wykonywanie nie nastręczałoby trudności osobie zdrowej). Tego rodzaju czynności składających się na sprawowanie opieki, organ nie wziął jednak pod uwagę przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji, uznając w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, że nie mają one znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek ustawowych.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że z pola widzenia organu nie powinna znikać okoliczność, iż od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad żoną skarżącego, opieka ta jest sprawowana przez niego. Skarżący istotnie, we wcześniejszym okresie, próbował łączyć opiekę nad żoną z pracą w gospodarstwie rolnym. Co normalne, pogarszający się z czasem stan zdrowia żony skarżącego wymagał zwiększenia zakresu opieki. Obecnie skarżący nie jest w stanie pogodzić opieki nad żoną z pracą w gospodarstwie rolnym. Skarżący w oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazał, iż zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Ustalenia faktyczne organu w pełni potwierdzają fakt pełnego zaangażowania skarżącego w opiekę nad osobą niepełnosprawną żoną. Zdaniem skarżącego uznać zatem należy, że wbrew twierdzeniu organu I instancji w sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 sierpnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Łęczyce, z upoważnienia którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Łęczycach, z 18 stycznia 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, stwierdził, że nie narusza ona prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Należy podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Niewątpliwie żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r.) ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych.

Rolą organów administracji w takiej sytuacji było zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wymagało to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową skarżącego a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do żony. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Organy winny były zatem ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2023 r., II SA/Gd 944/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. K. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną żoną E. K. oraz 12-letnim synem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący do kwietnia 2018 r. sprawował opiekę nad niepełnosprawną matką – J. K. Po jej śmierci, od 24 kwietnia 2018 r. do 24 czerwca 2018 r. prowadził gospodarstwo rolne, a od 25 czerwca 2018 r. skarżący sprawuje opiekę nad żoną. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie umowy sporządzonej w dniu 26 września 2018 r. skarżący wydzierżawił gospodarstwo rolne w zamian za należną opłatę w wysokości podatku rolnego. Jak ustalono, E. K. choruje na nowotwór piersi. Obecnie choroba jest w remisji, jednakże żona skarżącego wymaga stałej opieki onkologicznej, neurologicznej, dermatologicznej oraz ortopedycznej – oczekuje wizyty ze względu na problemy z poruszaniem się. Przyjmuje leki przeciw nawrotom choroby nowotworowej, a także leki na nadciśnienie i polineuropatie.

W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że E. K. porusza się samodzielnie, a także sama wykonuje wszystkie czynności samoobsługowe, tj. ubiera się, dba o higienę osobistą, spożywa posiłki, korzysta z toalety, jednakże są dni kiedy czuje się na tyle źle, że nie może się poruszać i cały dzień leży. Jak wskazał skarżący, żona wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, w związku z tym skarżący wykonuje czynności takie jak: robienie zakupów, sporządzanie posiłków, sprzątanie, pranie, palenie w piecu, dowożenie do placówek służby zdrowia i towarzyszenie w czasie wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych. W toku postępowania pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że czynności takie jak: sprzątanie, przygotowywanie posiłków, dawkowanie i podawanie leków, pomoc w kąpieli - wnioskodawca wykonuje codziennie.

Natomiast zakupy, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków są wykonywane w zależności od potrzeb. W ciągu dnia realizowane są czynności zapewniające małżonce pełną egzystencję. Skarżący chodzi z małżonką na spacery, słucha radia, czy ogląda telewizję. W zależności od stanu zdrowia wykonywane są czynności związane z jej higieną osobistą - kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie zębów, moczenie nóg, jak i prowadzenie do toalety, podmywanie a także przygotowywanie ubrań i ubieranie. Codziennie odbywa się przygotowywanie i podawanie posiłków oraz przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu. W zależności od potrzeby realizowane są ćwiczenia fizyczne, podawanie leków, jak również: sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty lekarskie, opłacanie rachunków, robienie zakupów, realizacja recept, wyjścia do kościoła, na spacery, jak również masaże, oklepywanie i czynności ogrodnicze, odśnieżanie.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej żonie w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zgodzić się z Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącego w ramach opieki nad żoną nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki wymaganego przy osobie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy zauważyć, że pomimo znacznej niepełnosprawności oraz choroby nowotworowej mającej wpływ na obecny stan zdrowia, żona skarżącego w znacznej mierze wykazuje się dużą samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, porusza się samodzielnie, sama zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje lekarstwa. Również zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Z wyjaśnień skarżącego wynika bowiem, że większość czynności w ramach opieki wykonuje on "w zależności od potrzeby" "zależnie od stanu żony", co potwierdza, że opieka ta nie ma charakteru nieprzerwanego. Jedynie incydentalnie potrzeby podopiecznej wymagają większego zaangażowania.

Znaczna część z opisanych przez stronę czynności, jakie skarżący wykonuje w związku z opieką nad żoną, składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.), które w zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby części na pracę zawodową. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi, albowiem żona skarżącego wykazuje samodzielność i nie ma potrzeby pozostawania w ciągłej gotowości do świadczenia jej pomocy. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez skarżącego czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie kwestionując i nie deprecjonując pomocy świadczonej żonie przez skarżącego, za uzasadnione należało uznać stwierdzenie, że jej zakres nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącego. Nie wykonuje on bowiem przy żonie takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby go nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, czyli czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż E. K. nie wymaga takiej szczególnej pielęgnacji. W dacie czynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie można było żony skarżącego uznać za osobę, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności i która wymaga nieustannego dozoru.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącego w opiekę nad żoną było przeszkodą w podjęciu jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Zgodzić należy się więc z organem odwoławczym, że stan fizyczny żony skarżącego i zakres wykonywanych przez nią samodzielnie czynności życia codziennego nie stoją na przeszkodzie podjęciu przez skarżącego zatrudnienia. W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną, przyjąć należy, że Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącego. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad żoną, który przemawiałby za przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd w pełni przy tym aprobuje stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie uprawnień dzieci E. K. do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Sugestie organu I instancji, iż uprawnienia dzieci E. K. do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyprzedzają uprawnienie skarżącego uznać należało za całkowicie nieuprawnione. Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza bowiem z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1015/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd za nieprawidłowe uznał natomiast rozważania organu odwoławczego dotyczące okoliczności zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 17b u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Przesłanka pozwalająca na przyznanie rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r. nie opiera się na domniemaniu prawnym prowadzenia gospodarstwa rolnego, lecz na stwierdzeniu w stanie faktycznym rzeczywistego zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Fakt zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, z woli ustawodawcy, potwierdza oświadczenie składane w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r., pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań (por. wyrok NSA z 30 października 2020 r., I OSK 1273/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania skarżący złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przedłożył także kopię umowy, z której wynika iż wydzierżawił gospodarstwo. Przedstawione przez rolnika oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym przedłożona kopia umowy jego dzierżawy, stanowią zatem dowód na tę okoliczność, której orzekające w sprawie organy skutecznie nie podważyły.

Nietrafność stanowiska Kolegium w powyższym zakresie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na stwierdzony przez organ odwoławczy prawidłowo brak związku pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego a potrzebą sprawowania opieki w rozmiarze uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżący oraz organ administracji publicznej.