Uzasadnienie
Skarga E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 sierpnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję z 10 stycznia 2022 r. wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z upoważnienia Wójta Gminy L., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem J. O., została wniesiona w następującym stanie sprawy:
E. S. (lat 60) w dniu 23 czerwca 2021 r. wniosła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem – J. O. Do wniosku dołączyła oświadczenie, iż z chwilą przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego prosi o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dołączyła także orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w M. z dnia 2 października 2017 r. stwierdzające, iż J.O. (lat 62) jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, niepełnosprawność istnieje od 46 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 marca 2011 r.
W orzeczeniu stwierdzono, iż J. O. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz zdolny jest do odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Do wniosku nie dołączono dokumentacji medycznej osoby wymagającej opieki. Załączono natomiast decyzję nr 334/SZO/2020 na mocy której przyznano E. S. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad J. O. w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w wysokości 620,00 zł miesięcznie.
Z akt sprawy wynika, że E. S. była zatrudniona od dnia 2 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2011 r. w Z. [..] sp. z o. o. na umowę o dzieło.
W dniu 2 lipca 2021 r. pracownik socjalny GOPS przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, wskutek którego ustalono, iż wnioskodawczyni jest siostrą J. O., mieszka z bratem w jednym budynku, aczkolwiek w odrębnym mieszkaniu. Chory leczony jest w poradni neurologicznej w M. z powodu niedowładu połowicznego obustronnego po udarze niedokrwiennym obu półkul mózgu, przy czym wskazano, iż niedowład ten nasilił się w 2018 r. Jak wskazał pracownik socjalny, chory porusza się na wózku inwalidzkim, wymaga ćwiczeń usprawniających, nauki chodu, pomocy w czynnościach samoobsługowych, a wnioskodawczyni wykonuje czynności celem poprawy jego funkcjonowania - tj. pierze, gotuje, sprząta, pali w piecu, dozuje lekarstwa, umawia wizyty, kompletuje dokumenty na rehabilitację, pomaga bratu w ubieraniu, kąpieli, zabiegach higienicznych. Wnioskodawczyni podczas przeprowadzonego wywiadu oświadczyła, iż opieka nad bratem zajmuje jej 12 godzin dziennie i bez jej pomocy brat nie byłby w stanie funkcjonować.
Jak wskazał pracownik socjalny, wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, nie szuka pracy, a pomimo osiągnięcia wieku emerytalnego - nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia emerytalnego, z uwagi na ubieganie się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W trakcie wywiadu, J. O. oświadczył, iż jest bardzo zadowolony z opieki siostry, która prawidłowo się nim zajmuje i jest świadomy tego, że gdyby nie jej pomoc to nie byłby w stanie funkcjonować. W aktach sprawy znajduje się także pismo, z którego treści wynikają poszczególne czynności oraz częstotliwość ich wykonywania przez E. S. podczas opieki nad bratem. Z ww. pisma wynika, iż wnioskodawczyni poświęca na wymienione tam czynności odpowiednio: higiena - raz dziennie; smarowanie kremami przeciw odparzeniom - raz w tygodniu; przygotowywanie ubrań, ubieranie - codziennie; przygotowywanie leków - dwa razy dziennie; umawianie wizyt pierwszego kontaktu - trzy razy w tygodniu; opłacanie rachunków - raz w miesiącu; przygotowywanie i przynoszenie opału, palenie w piecu - codziennie podczas zimy.
W tak ustalonych okolicznościach sprawy, organ I instancji decyzją z 7 lipca 2021 r. odmówił wnioskodawczyni prawa o świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki bratu oraz z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 46 roku życia. Wnioskodawczyni odwołała się od ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Kolegium, decyzją z 1 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak dokonania istotnych dla sprawy szczegółowych ustaleń, tak co do zakresu sprawowanej opieki, stanu zdrowia i funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, jak i przyczyn niepodejmowania przez wnioskodawczynię zatrudnienia oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Ponadto Kolegium wskazało na niedopuszczalność stosowania kryterium wieku powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację medyczną i wypisy ze szpitali oraz przeprowadził w dniu 28 grudnia 2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy, w którym potwierdziły się ustalenia dokonane w poprzednim wywiadzie. Ponadto ustalono, iż wnioskodawczyni posiada wykształcenie zawodowe - kolejarz. Posiada 20-letni staż pracy. Ostatnie zatrudnienie na umowę o dzieło w okresie od 2 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2011 r. w charakterze sprzątaczki. Zrezygnowała z pracy, aby zająć się niepełnosprawnym ojcem (po śmierci matki). Aktualnie - nie podejmuje pracy, ponieważ zajmuje się niepełnosprawnym bratem. Mimo osiągnięcia wieku emerytalnego nie składa wniosku o emeryturę, ponieważ ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Do wywiadu załączono opis czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię, z którego wynika, iż łącznie wszystkie czynności zajmują ok. 12 godzin dziennie. Zaskarżoną decyzją organ ponownie odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W wyniku analizy materiału dowodnego Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności wskazał organ odwoławczy, że zasadnie organ I instancji, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, kierując się wytycznymi wskazanymi w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej pominął przesłankę z art. 17 ust. 1b ustawy podczas rozpoznawania sprawy. Obecnie podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił ustalony przez organ I instancji brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia i koniecznością opieki nad bratem oraz zakres świadczonej przez skarżącą opieki. Kolegium podzieliło takie stanowisko podkreślając, że ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało 30 kwietnia 2011 r. i od dnia 1 maja 2011 r. do chwili obecnej - nie jest osobą aktywną zawodowo. Od 1 maja 2011 r. skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem – K. O., które zostało uchylone z dniem 30 czerwca 2013 r. Kolejno skarżąca w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r. - pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad bratem – J. O. Następnie, z uwagi na uchylenie tego zasiłku, na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 26 maja 2014 r. przyznano jej prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad ojcem – K. O., które zostało uchylone z dniem 2 lutego 2017 r. z powodu śmierci osoby wymagającej opieki.
Po czym od dnia 3 lutego 2017 r. - ustalono skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tyt. sprawowania opieki nad bratem – J. O. Zdaniem Kolegium rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą z dniem 1 maja 2011 r. nastąpiła z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a nie z powodu konieczności sprawowania tej opieki nad niepełnoprawnym bratem, którego niepełnosprawność powstała od 18 marca 2011 r. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż to konieczność zapewnienia faktycznej opieki bratu spowodowała rezygnację przez skarżącą z zatrudnienia. W opinii Kolegium brak jest także podstaw do przyjęcia, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazane przez skarżącą czynności opiekuńcze oraz częstotliwość ich wykonywania nie pozwalają przyjąć, iż wypełniają 12 godzin codziennej opieki nad niepełnosprawnym, a co więcej, iż stanowią faktyczną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą.
Wskazane przez skarżącą codzienne czynności, takie jak: przygotowywanie i gotowanie posiłków (ok. 4,5 godz.), zmywanie (20 min.), ścielenie łóżka i wietrzenie sypialni (30 min.), pranie, sprzątanie, odkurzanie (1 godz.), robienie zakupów (40 min.), przygotowywanie opału (50 min.), palenie w piecu (1 godz.) itp. - nie mają bezpośredniego ścisłego związku ze sprawowaną opieką.
Ponadto, zakres przywołanych czynności nie zajmuje całego dnia. Dostrzegło Kolegium, iż pomoc w ubieraniu, poranna i wieczorna higiena, czy też przygotowanie posiłków - są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych i wieczornych, przed pójściem do pracy i po powrocie z niej. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka, czy przedszkola i - co bezsporne - nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia, nawet na pełen etat.
Co także istotne dla przedmiotu sprawy i co należy podkreślić - skarżąca nie wykonuje przy bracie czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających jej ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż J. O. nie jest osobą leżącą i nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności (nie wymaga karmienia, pojenia, cewnikowania, przewijania, specjalistycznych czynności medycznych, ciągłego pampersowania, itp.). Zatem wskazane przez skarżącą czynności, choć z pewnością, mogą powodować pewne utrudnienie i konieczność właściwej organizacji dnia - bezspornie - nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Opieka nad bratem nie wymaga sprawowania jej nieprzerwanie przez całą dobę, czy większą część dnia i nocy. Wykonywanie tych (niezbędnych) czynności obiektywnie nie wymaga, ażeby skarżąca przebywała w domu z bratem przez cały dzień.
Zdaniem Kolegium opieka nad osobą niepełnosprawną - musi być związana wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tj. sprzątaniu, gotowaniu, robieniu zakupów, praniu, paleniu w piecu, opłacaniu rachunków itp. (nawet jak w przedmiotowej sprawie - w jednym budynku mieszkalnym, jednakże w dwóch odrębnych mieszkaniach) - bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego tzw. czynności życia codziennego - niezaprzeczalnie nie wykluczają podjęcia zatrudnienia. Natomiast nie zawsze ustalenie braku zdolności do samodzielnej egzystencji automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono przy tym, iż osoba wymagająca opieki - tj. J. O. nie wymaga karmienia, pojenia, nie jest osobą leżącą, porusza się na wózku inwalidzkim, a z dołączonych do akt dokumentów medycznych wynika, iż porusza się także przy pomocy balkonika, samodzielnie spożywa posiłki, przyjmuje leki. Co więcej z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 października 2017 r. wynika, iż jest zdolny jest do odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej.
Natomiast fakt, iż w treści orzeczenia o niepełnosprawności wskazano, że brat skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji - nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki lub pomocy wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest niewątpliwie dokumentem wymaganym dla stwierdzenia istnienia niepełnosprawności. Natomiast ustalając zakres rzeczywiście sprawowanej opieki organ dokonuje ustaleń na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów.
Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy, stwierdziło Kolegium, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad bratem, co zostało wyżej wykazane. W ocenie Kolegium przy należytej organizacji dnia skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu, albowiem rozmiar zakresu opieki nie wymusza na skarżącej całkowitego niepodejmowania pracy zarobkowej, tym bardziej iż istnieje możliwość pomocy przez inne osoby z rodziny (tj. córki oraz drugiego brata Z. - wg oświadczenia skarżącej - załącznik nr 2 do wywiadu). Opis wykonywanych przez skarżącą czynności w jakikolwiek sposób nie wskazuje, aby podjęcie przez nią zatrudnienia było obiektywnie nierealne, czy choćby znacznie utrudnione.
Opisane okoliczności zdecydowały o braku podstaw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy.
We wniesionej skardze zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 Kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 16 i 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie skarżącej istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, ponieważ nie może ona podjąć pracy ze względu na zakres opieki i potrzeby niepełnosprawnego brata, wynikające z posiadanych przez niego konkretnych schorzeń. Kolegium nie wzięło bowiem pod uwagę, że w razie upadku z wózka inwalidzkiego, co jakiś czas temu miało miejsce oraz z uwagi na progi w całym mieszkaniu, brat J. O. musiałby czekać na powrót skarżącej z pracy, co z uwagi na brak możliwości zatrudnienia z miejscu zamieszkania trwałoby kilka godzin. Zdaniem skarżącej niedopuszczalnym argumentem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jest twierdzenie, że istnieje możliwość pomocy przez inne osoby z rodziny (córki skarżącej czy drugiego brata-Z.). Przyznała skarżąca, że w związku z jakimś wyjazdem czy też załatwieniem spraw urzędowych jest zmuszona zorganizować bratu opiekę na ten czas.
Jednak drugi brat (Z.) mieszka zupełnie w innej miejscowości, sam choruje, ale w sytuacjach krytycznych, gdy nikogo innego nie ma, to pomaga. Córki skarżącej są natomiast aktywne zawodowo, mają swoje życie i również nie mieszkają z skarżącą. Po za tym to ich dobra wola, że pomagają. Wadliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku oceniło sytuację, w której to, iż zachodzi konieczność zorganizowania opieki dla brata pod nieobecność skarżącej i przyjęło, że potwierdza to, że są osoby mogące się opiekować bratem prócz skarżącej. Potwierdziła skarżąca, że pierwotnie jej rezygnacja z pracy nastąpiła z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którego wiek i stan zdrowia nie pozwalał na samodzielne pozostawanie. Jednak w domu były 2 osoby niepełnosprawne (ojciec i brat), potrzebujące mojej pomocy i opieki. W tym czasie brat posiadał już znaczny stopień niepełnosprawności i również potrzebował opieki.
Potem ojciec zmarł, to skarżąca zajęła się bratem. Nie podjęła tym samym zatrudnienia, bo nie miała takiej możliwości. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. nie wykazał inicjatywy, aby w tej sytuacji pomóc, np. zorganizować opiekuna/opiekunkę. Ponadto na pytanie czy są w stanie oddelegować taką osobę, odpowiedź była odmowna.
Dodała skarżąca, że prawo o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnia pobierania świadczenia na dwie lub więcej osób. Dlatego po śmierci ojca świadczenie wystąpiła o świadczenie na brata, który potrzebował i nadal potrzebuje opieki, a w tej chwili już całodobowej. W związku z tym, iż stan zdrowia brata się pogarsza, czego dowodzi załączona dokumentacja, w obecnej sytuacji nie może skarżąca podjąć żadnej pracy. Pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej po śmierci ojca poradził, aby zawnioskowała skarżąca o specjalny zasiłek opiekuńczy na brata, gdyż wiedział jaki jest jego stan zdrowia i że nie może samodzielnie egzystować
Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest z 2017 roku, a w odwołaniu podniesiony został pogarszający się stan zdrowia brata oraz dołączona została dokumentacja medyczną na tą okoliczność. Ostatnia karta informacyjna z leczenia szpitalnego z 12 sierpnia 2022 r. opisuje aktualny stan brata.
Opieka sprawowana nad bratem nie jest fikcyjna stąd niezrozumiałym dla skarżącej jest dlaczego wywiad środowiskowy został wykonany nierzetelnie. Brat mieszka w odrębnym mieszkaniu, lecz odrębnym tylko administracyjnie. W środku oba mieszkania są połączone (jest przejście). Miedzy pokojem brata a mieszkaniem skarżącej jest kuchnia. Przejście między mieszkaniami musi być, gdyż brat nie raz potrzebuje skorzystać np. z toalety w nocy i musi skarżąca mu w tym pomóc, musi go unieść, żeby mógł siąść na toaletę. Porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim, a w mieszkaniu są progi. Od dawna nie jest w stanie poruszać się przy pomocy balkonika.
Związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką jest bezpośredni, bowiem skarżąca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bratem nie ma możliwości podjęcia pracy. Nie mogła skarżąca wcześniej ubiegać się o świadczenie w związku z opieką nad bratem, bowiem to ojciec był w cięższym stanie i wybrała świadczenie na ojca. Uprzednio skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej i długotrwałej opieki nad ojcem, a aktualnie nad bratem. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do kwestionowania prawa do wyboru momentu, w którym występuje się z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podkreśliła skarżąca, że zaraz po śmierci ojca otrzymała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad bratem J. O. Podała także skarżąca, że w momencie składania wniosku, czyli 23 czerwca 2021 nie osiągnęła jeszcze wieku emerytalnego i nie pozostaje w kompetencjach pracownika socjalnego ocena, czy w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego złożyła dokumenty uprawniające do świadczenia czy też nie. Ponadto, zgodnie z wytycznymi, co do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie można mieć ustalonego prawa do emerytury, ubiegając się o to świadczenie.
Dalej w skardze wywodzi skarżąca, że opieka nad bratem dokładnie odpowiada potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i..) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Czynności opisywane przez organ odwoławczy jako prowadzenie gospodarstwa domowego, czyli sprzątanie, gotowanie, patenie w piecu, zakupy jest niczym innym jak czynnościami w celu stworzenia warunków do życia, czyli zapewnienie odpowiedniej egzystencji, której brat sam sobie nie jest w stanie zapewnić.
W opisie czynności, które wykonuje skarżąca są głównie czynności związane z osobą niepełnosprawną, tj. mycie podopiecznego, przygotowanie i pomoc w jedzeniu, pomoc i asysta w przemieszczeniu się do toalety i po mieszkaniu, pomoc w skorzystaniu z toalety, w tej chwili już ubieranie i rozbieranie podopiecznego, wymiana pieluchomajtek w sytuacjach kiedy są one potrzebne, pomoc w przygotowaniu do snu, mierzenie ciśnienia kilka razy dziennie, zgodnie z zaleceniami lekarskimi, pomoc w przemieszczaniu się (mieszkanie z wysokimi progami), podawanie, dawkowanie leków, pchanie wózka inwalidzkiego, pomoc w stawaniu z wózka i siadaniu na nim, załatwianie wszystkich czynności urzędowych. Dodała skarżąca, że brat samodzielnie nie wychodzi z domu od około 10 lat, a obecnie nie ma nawet do domu podjazdu dla wózków inwalidzkich (do domu prowadzą 6-cio stopniowe schody). Brat przeszedł udar mózgu, ma niedowład ręki oraz niedowład prawostronny i lewostronny po złamaniu kości udowej lewej. W dniu 28.12.2021 do GOPS w L. dostarczyła skarżąca dokumentację medyczną w tej sprawie potwierdzającą, że brat wymaga już opieki w dzień i w nocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powyższe kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20).
Analizowany przepis nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym.
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia (wyrok NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18).
Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20).
Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez Kolegium dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym bratu, jest nieprawidłowa.
Po pierwsze umknęła orzekającym organom przy ocenie spełnienia przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej okoliczność, że zaprzestając pracy zarobkowej w 2011 r. skarżąca uczyniła to celem zapewnienia opieki niepełnosprawnemu ojcu. Po śmierci ojca uzyskała specjalny zasiłek opiekuńczy na brata od 3 lutego 2017 r. i pobiera go do chwili obecnej. W dniu 23 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad bratem.
Nie zgadza się skład orzekający z argumentacją, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do ubiegania się o świadczenie emerytalne wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przepis ten nie zezwala na jednoczesne pobieranie dwu świadczeń w nim wymienionych. Jednak nie oznacza on, że wnioskująca strona nie ma prawa wyboru wariantu korzystniejszego wedle własnego uznania.
Z unormowań zawartych w art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność przysługiwania uprawnienia do otrzymywania emerytury, a nawet posiadanie ustalonego prawa do emerytury sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia, tak jak już zaznaczono, za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania emerytury jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do emerytury (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22; z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Czynienie zatem zarzutu skarżącej przez organ odwoławczy z posiadania uprawnienia do ubiegania się o uprawnienie emerytalne jest całkowicie niezasadne.
W sprawie bezsporne jest, że brat skarżącej wymaga opieki oraz że skarżąca de facto opiekę tę sprawuje. Sporne pozostało czy nie podejmuje ona zatrudnienia z powodu sprawowania tej opieki i czy zakres tej opieki jest taki, że nie dałoby się pogodzić zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze z zakresem koniecznych czynności wymaganych stanem zdrowia brata skarżącej.
Ocena akt sprawy dokonana przez Sąd jest odmienna od oceny orzekających organów. Mianowicie niezasadnie twierdzi organ odwoławczy, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie może obejmować czynności wpisujących się w tzw. prowadzenie gospodarstwa domowego.
Z oświadczenia złożonego przez osobę niepełnosprawną w dniu 5 stycznia 2021 r. wynika, że nie może pozostać w domu sama bez opieki. Nie dokonały organy oceny jak się ma do ich twierdzeń o możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia oświadczenie skarżącej, że niepełnosprawny brat nie jest w stanie sam skorzystać z toalety, ani się ubrać, przygotować sobie cokolwiek do picia czy zjedzenia, czy nawet gdyby było to przygotowane samemu zjeść, albo się napić. Przypomnieć należy, że osoba niepełnosprawna J. O. cierpi na utrwalony niedowład połowiczny lewostronny, po operacji stawu biodrowego ma skróconą kończynę dolną lewą. Ze znajdującej się w aktach dokumentacji medycznej wynika, że w dniu 16 kwietnia 2020 r. doznał upadku podczas poruszania się przy pomocy balkonika. Aktualnie głównie porusza się na wózku inwalidzkim. Siedzi głównie w podparciu. Jak podała skarżąca lokal mieszkalny, który zajmuje brat nie jest przystosowany do poruszania się na wózku, w mieszkaniu są progi, które skutecznie uniemożliwiają samodzielny przejazd na wózku.
Powyższe powoduje, że osobę niepełnosprawną we wszystkich czynnościach wspiera skarżąca, która zamieszkuje w tym samym domu pomimo, że w administracyjnie oddzielnym mieszkaniu. Wykonuje one wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego: pierze, sprząta, przygotowuje i podaje posiłki, robi zakupy. Ponadto realizuje recepty i kontaktuje się z lekarzami, podaje lekarstwa, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, zajmuje się paleniem w piecu oraz dba o bezpieczeństwo brata. Zgodnie z oceną pracownika socjalnego dokonaną w wywiadzie z dnia 28 grudnia 2021 r. "bez pomocy osoby drugiej Pan J. O. sobie nie poradzi, wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, wymaga ćwiczeń usprawniających, nauki chodzenia oraz pomocy w czynnościach samoobsługowych. Bez pomocy p. E. p. J. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować".
W ocenie Sądu stanowisko Kolegium, że opisane czynności, które skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej opieki, to zwykłe prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymuszają na niej rezygnacji z zatrudnienia, jest wynikiem zbyt pobieżnej oceny okoliczności tej sprawy. Każdy przypadek wymaga indywidualnej, wnikliwej oceny. Nietrafne jest założenie Kolegium, że dla przyjęcia, że stała opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, podobnie jak leków, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Jednakże taka pomoc świadczona bratu, która porusza się na wózku, a mieszkanie które zajmuje nie jest przystosowane dla osoby niepełnosprawnej a pomiędzy pomieszczeniami są progi uniemożlwiające samodzielny przejazd niepełnosprawnego, a ponadto z powodu niedowładu ma problemy z poruszaniem się, z utrzymaniem przedmiotów w lewej ręce, w dotarciu i skorzystaniu z toalety, zaś z mieszkania nie jest w stanie w ogóle wyjść z uwagi na prowadzące do wejścia schody – w okolicznościach tej sprawy uznana być musi za odpowiadającą podanej definicji opieki.
Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Z oświadczenia skarżącej wynika, że jest z bratem od rana do wieczora, nie może go pozostawić samego, nawet w nocy wstaje, żeby pomóc bratu skorzystać z toalety. Okoliczności te jednak nie zostały wzięte pod uwagę, chociaż twierdzenia skarżącej są spójne i logiczne, brak jest zatem podstaw do ich podważania. Kolegium zresztą nie negowało, że brat skarżącej wymaga wsparcia i nadzoru, oceniło jednak – bez bliższego uzasadnienia, a więc arbitralnie – że nie wymaga to rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia.
Także wyręczenie brata od jego normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do wypaczenia znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżąca w praktyce całą dobę pozostaje do dyspozycji brata i cała jej aktywność życiowa nakierowana jest na opiekę nad nim. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, to dzięki sprawowanej dotychczas przez skarżącą stałej opiece nad bratem, stan jego zdrowia nie pogarsza się drastycznie. W tym konkretnym stanie faktycznym Kolegium winno było ocenić, że skarżąca realizuje wobec brata opiekę stałą, codzienną, pozostając do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy czym czynności opiekuńcze przekraczają zwykłe czynności prowadzone w zwykłym gospodarstwie domowym, w którym nie ma osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, o takim charakterze potrzeb co brat skarżącej, a co - wbrew ocenie Kolegium - wyklucza możliwość wykonywania przez skarżącą pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze - zatem zgodnie z wymogami art. 17 ust. 1 ustawy.
Zakres podejmowanych przez skarżącą obowiązków i konieczny na to czas - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - jest wystarczającą przesłanką do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Opieka sprawowana przez skarżącą nad bratem jest stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
Błędna tym samym jest ocena dokonana przez Kolegium, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym bratem a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, z akt sprawy nie wynika bowiem, aby powodem rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w 2021 r. a aktualnie jego niepodejmowaniem były inne przyczyny aniżeli sprawowanie tej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. I OSK 940/19; wyrok WSA w Białymstoku z 30 kwietnia 2020 r. II SA/Bk 133/20). Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny materiału dowodowego wydając decyzję naruszającą zarówno przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy), jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką sprawowaną przez nią nad mężem. Związek taki bowiem niewątpliwie istnieje, do którego to wniosku prowadzi prawidłowa i kompleksowa ocena materiału dowodowego w świetle prawidłowo zinterpretowanej normy art. 17 ust. 1 ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).