Uzasadnienie
K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1794/22, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Dzierzgonia z 1 marca 2022 r., nr 00141/525/ŚP/03/2022, z upoważnienia którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
K. K. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką I. K. Skarżący do wniosku dołączył oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego, I. K. (ur. 6 kwietnia 1940 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z 7 marca 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 70-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od sierpnia 2011 r.
W trakcie przeprowadzonego w dniu 26 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że I. K. budzi się codziennie około godziny 10.00, siada samodzielnie na łóżku, woła syna, który podtrzymując ją za rękę, pomaga jej się podnieść. Matka skarżącego samodzielnie przemieszcza się po mieszkaniu, bez użycia kuli. Po przebudzeniu udaje się do łazienki, myje się (nie wymaga pomocy w wykonywaniu tych czynności). Następnie zdejmuje worek stomijny na mocz, przywołuje syna, który opróżnia worki w zależności od potrzeb (około 3 do 5 razy na dobę). Wnioskodawca zaprowadza następnie matkę do pokoju, gdzie na łóżku w pozycji leżącej myje i kremuje miejsce łączące ciało z workiem, następnie przykleja worek, czynność ta musi być bowiem wykonana precyzyjnie, aby nie doszło do przeciekania.
Skarżący mierzy matce ciśnienie, a około godziny 10.30 I. K. samodzielnie zaparza sobie kawę, ponieważ jak wskazała "syn kawy nie pije". Najczęściej śniadanie przygotowuje skarżący, czasami robi to I. K., bo nie ma z tym trudności. Przed śniadaniem matka skarżącego samodzielnie wyjmuje z blistrów tabletki (na tarczycę, na nadciśnienie i na serce). Pracownik socjalny odnotował, że skarżący nie był w stanie powiedzieć, gdzie są tabletki. Po śniadaniu I. K. idzie do swojego pokoju, robi wykreślanki słowne na papierze albo w telefonie, rozwiązuje krzyżówki, drzemie. W tym czasie syn zaparza matce herbatę, przystępuje do zmywania naczyń, sprzątania pokoju i kuchni, przygotowania obiadu (zupę gotuje raz na trzy dni, drugie danie codziennie). I. K. nie wymaga pomocy przy spożyciu posiłku, spożywa go w swoim pokoju, natomiast naczynia myje każdy po sobie. Po obiedzie I. K. ogląda telewizję, rozmawia z synem, drzemie – czynności te trwają zazwyczaj do kolacji, którą przygotowuje skarżący.
I. K. rutynowe czynności higieniczne wykonuje samodzielnie, 2-3 razy w tygodniu kąpie się, wchodzi sama do wanny i samodzielnie się myje, następnie woła syna, który podchodzi z dużym ręcznikiem, okrywa matkę i pomaga jej wyjść z wanny. Matka skarżącego nie potrzebuje pomocy w nocy, ma problemy ze snem, ale wtedy ogląda telewizję, nie zażywa leków nasennych.
Jak ustalono, I. K. ma worek stomijny na mocz (15 worków na noc oraz 30 na dzień w ciągu miesiąca), który samodzielnie odkleja w pozycji leżącej. Przykleja go natomiast skarżący, ponieważ ta czynność musi być wykonana bardzo precyzyjnie (worek jest zmieniany 3-5 razy w ciągu dnia). Na noc I. K. sama doczepia worek nocny do worka dziennego. Worki opróżnia skarżący w zależności od potrzeb około 3-5 razy w ciągu doby.
Podczas wywiadu, I. K. określiła opiekę ze strony syna jako całodobową, stwierdzając, że nie poradziłaby sobie bez jego pomocy.
Jak ustalono, matka skarżącego sama sporadycznie wychodzi z domu, podpierając się kulą (blisko bloku, na kilkanaście/kilkadziesiąt minut). I. K. jest po operacji nowotworu pęcherza moczowego, choruje na nadciśnienie, tarczycę, migotanie przedsionków, przepuklinę. Powinna chodzić na wizyty kontrolne do lekarza raz na pół roku, ale nie robi tego regularnie, bo nie chce. Natomiast syn regularnie chodzi do przychodni, by przedłużyć matce leki, robi zakupy, opłaty, myje okna, zawiesza firany.
Jak ustalił pracownik socjalny, wyuczony zawód skarżącego to technik-mechanik, obróbka-skrawanie, ale nigdy nie pracował w zawodzie. Wykonywał natomiast prace na budowach, najczęściej jako zbrojarz. Skarżący wyjaśnił podczas wywiadu, że choruje, ma torbiele na żołądku i nerkach, jest pod stałą opieką lekarza gastrologa. Jak ustalił pracownik socjalny, skarżący pracował z przerwami w latach 1991-2011. Od 1 grudnia 2014 r. skarżący pobierał zaś w związku ze sprawowaną opieką nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy.
Pracownik socjalny stwierdził, że opieka sprawowana przez K. K. zaspokaja wszystkie niezbędne potrzeby niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki i związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Czynności związane z bezpośrednią opieką nad matką nie pochłaniają jednak całej doby, dotyczą fragmentów pory dziennej, sprawowana opieka nie wyklucza podjęcia aktywności zawodowej w niepełnym wymiarze godzin. Ponadto, nie zachodzi bezpośredni związek między rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę (rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron – 18 sierpnia 2011 r.), a orzeczeniem znacznego stopnia niepełnosprawności u matki (19 grudnia 2014 r.).
Decyzją z 3 września 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że sprawowana opieka nad matką nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze godzin pracy. Przyczyną odmowy było ponadto niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 3 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło opisaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w aktach organu I instancji znajduje się oświadczenie K. K. z 6 września 2021 r., które wpłynęło do organu I instancji 21 września 2021 r., w treści którego wnioskodawca wskazał, że w 2011 r. był zmuszony zrezygnować z pracy, aby zaopiekować się matką, która wymaga codziennej wielogodzinnej opieki, niejednokrotnie także w nocy. Przepuklina powstała po usunięciu pęcherza moczowego znacznie utrudnia matce poruszanie się, przynajmniej raz dziennie należy wymienić woreczek na mocz (urostomia). Ponadto matka choruje na nadciśnienie, co powoduje częsty ból i zawroty głowy, do tego dochodzą dolegliwości związane z wiekiem, matka odczuwa wiele bólu. K. K. wyjaśnił, że wykonywane przez niego czynności opiekuńcze to: wymiana urostomii, pomoc przy higienie osobistej, mierzenie ciśnienia, przygotowanie i podawanie posiłków i napojów, wizyty lekarskie, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, a dodatkowo: prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, płacenie rachunków.
Wnioskodawca oświadczył, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy, ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad matką. Byłby skłonny podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki, natomiast jego rodzeństwo mieszka osobno i pracuje zawodowo.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w sprawie niezbędne jest ponowne szczegółowe ustalenie stanu faktycznego poprzez wyjaśnienie czy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę faktycznie ma związek z podjęciem się opieki nad niepełnosprawną matką, na czym dokładnie polega ta opieka, czy I. K. jest na tyle niesamodzielna, jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy z 6 września 2021 r., że wymaga opieki długotrwałej i całodobowej.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy skarżący złożył w piśmie z 21 lutego 2022 r. oświadczenie, w którym wskazał, że w 2015 r. zrezygnował z pracy, aby opiekować się matką, gdyż wymaga ona codziennie wielogodzinnej opieki i stale potrzebuje wsparcia drugiej osoby. W domu porusza się przy pomocy skarżącego oraz o kulach. Skarżący kilka razy dziennie musi jej towarzyszyć w drodze do toalety. Kilka razy dziennie trzeba opróżniać worek stomijny, a także go umyć. Skarżący wskazał, że matka jest pod kontrolą specjalisty, do którego skarżący wozi ją na umówione przez niego wizyty. Skarżący musi więc cały czas obserwować matkę i pilnować, żeby na czas brała leki.
Pracownik socjalny ustalił dodatkowo, iż I. K. nie może liczyć na pomoc innych członków rodziny (dwóch córek oraz syna), ponieważ pracują oni zawodowo i prowadzą własne gospodarstwa domowe. Matka skarżącego stwierdziła, że sprawowanie opieki przez syna jest konieczne, gdyż sama nie jest w stanie poradzić sobie ze wszystkimi codziennymi obowiązkami i czynnościami. Ponadto, pracownik socjalny stwierdził, że I. K. pomimo swej niepełnosprawności wiele czynności jest w stanie wykonać samodzielnie, tj. ubrać się, dbać o higienę osobistą, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, przygotuje sobie posiłek, zażyje leki. Może również przez pewien czas sama pozostać w mieszkaniu. Niewątpliwie wsparcie syna, jego zaangażowanie w wykonywaniu codziennych czynności bardzo ułatwia I. K. funkcjonowanie, w życiu codziennym, nie jest jednak w wielu przypadkach koniecznością z uwagi na jej samodzielność.
Decyzją z 1 marca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną odmowy było niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, na podstawie zeznań strony oraz wywiadu środowiskowego, organ I instancji stwierdził, iż sprawowana przez skarżącego opieka nad matką nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzin pracy.
Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 22 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium zauważyło, że w oświadczeniu z 21 lutego 2022 r. K. K. wyjaśnił, że zrezygnował z pracy w roku 2015, aby zaopiekować się matką, taką samą datę rezygnacji z zatrudnienia, podał także w oświadczeniu z 6 sierpnia 2021 r. Natomiast podczas wywiadów środowiskowych i pozostałych oświadczeń (z 6 września 2021 r., protokół z przesłuchania z 21 lutego 2022 r.) wnioskodawca oświadczył, iż rezygnacja z pracy nastąpiła w roku 2011 i to właśnie w celu sprawowania opieki nad matką. Ponadto, mimo odmiennych ustaleń pracownika socjalnego, skarżący w toku postępowania wyjaśnił, iż matka jest pod kontrolą specjalisty i na te wizyty zawozi ją regularnie.
Natomiast z treści wywiadu wynika, że I. K. nie kontroluje się u lekarza, natomiast syn załatwia jej jedynie kolejne recepty na leki. W ocenie Kolegium, tak sprzeczne informacje słusznie zatem wzbudziły wątpliwości organu I instancji co do związku przyczynowo-skutkowego, samodzielności I. K., jej obecnego stanu zdrowia i w konsekwencji związanego z tym zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę.
W ocenie Kolegium, ustalenia poczynione podczas dwukrotnie przeprowadzonego wywiadu rodzinnego są przekonujące, tak samo jak dokonana przez organ I instancji ocena braku zaistnienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego. Kolegium uznało, że czynności wykonywane przez syna względem matki rzeczywiście, przy odpowiedniej organizacji, nie muszą pochłaniać znacznej części dnia, a jedynie kilka godzin w ciągu doby. Skoro I. K. jest na tyle sprawna i samodzielna, że wykonuje przy sobie podstawowe czynności higieniczne, samodzielnie odkleja worek stomijny - to tak samo poradziłaby sobie z jego opróżnieniem, natomiast jego przyklejenie wymagające pomocy syna odbywa się raz w ciągu doby, poza tym I. K. samodzielnie bierze leki, syn nie potrafi wskazać jakie, twierdząc, że się na tym nie zna. Podopiecznej nie sprawia problemu przygotowanie sobie kawy czy śniadania, a nawet pozmywanie naczyń - to na chwilę obecną, zdaniem Kolegium, K. K. mógłby podjąć się pracy zarobkowej chociaż w niepełnym wymiarze czasu.
W opisanych wyżej okolicznościach sprawy, wobec sprzecznych treści oświadczeń wnioskodawcy co do daty rezygnacji przez niego z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad matką, a także wobec ustalonego zakresu sprawowanej opieki, tzn. czynności opiekuńczych (mając na względzie samodzielność matki wnioskodawcy przy wielu codziennych czynnościach), jak i pozostałych związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo orzekł o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak zaistnienia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawcy, a sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, zakres i rozmiar sprawowanej opieki nie wypełnia w tym przypadku ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 sierpnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Dzierzgonia, w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., z 1 marca 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że nie narusza ona prawa.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Należy podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Ta cecha różni świadczenie pielęgnacyjne od uregulowanego w art. 16a u.ś.r. specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione, bez względu na to, czy prowadzi do tego rezygnacja, czy niepodejmowanie pracy zarobkowej, z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Niewątpliwie matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r.) ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych.
Rolą organów administracji w takiej sytuacji było zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wymagało to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową skarżącego a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do matki. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Organy winny były zatem ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2023 r., II SA/Gd 944/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że I. K. jest po operacji nowotworu pęcherza moczowego, choruje na nadciśnienie, tarczycę, migotanie przedsionków, przepuklinę. Matka skarżącego korzysta z worka stomijnego na mocz, który potrafi samodzielnie odkleić. Skarżący natomiast go przykleja, a także opróżnia. W trakcie przeprowadzonego w dniu 26 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że I. K. samodzielnie przemieszcza się po mieszkaniu (bez użycia kuli), wykonuje czynności higieniczne (wymaga pomocy przy wyjściu z wanny), zaparza sobie kawę, czasami przygotowuje śniadanie, zażywa leki, spożywa posiłki, zmywa naczynia, sporadycznie wychodzi z domu na kilkanaście/kilkadziesiąt minut (podpierając się kulą). W trakcie wywiadu matka skarżącego wskazała, że powinna chodzić na kontrolne wizyty lekarskie raz na pół roku, ale nie robi tego regularnie. Wyjaśniła, że syn chodzi do przychodni w celu uzyskania recept, robi zakupy, opłaty, myje okna, zawiesza firany.
Jak ustalił pracownik socjalny, wyuczony zawód skarżącego to technik-mechanik, ale nigdy nie pracował w zawodzie. Wykonywał natomiast prace na budowach, najczęściej jako zbrojarz (pracował z przerwami w latach 1991-2011). Skarżący wyjaśnił podczas wywiadu, że choruje, ma torbiele na żołądku i nerkach, jest pod stałą opieką lekarza gastrologa. Od 1 grudnia 2014 r. skarżący pobierał zaś w związku ze sprawowaną opieką nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy.
W oświadczeniu z 6 września 2021 r. skarżący wskazał, że wykonywane przez niego czynności opiekuńcze to: wymiana urostomii, pomoc przy higienie osobistej, mierzenie ciśnienia, przygotowanie i podawanie posiłków i napojów, wizyty lekarskie, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, a dodatkowo prowadzenie gospodarstwa domowego, w tym sprzątanie, pranie, prasowanie, robienie zakupów, płacenie rachunków.
W piśmie z 21 lutego 2022 r. skarżący wyjaśnił zaś, że w 2015 r. zrezygnował z pracy, aby opiekować się matką, gdyż wymaga ona codziennie wielogodzinnej opieki i stale potrzebuje wsparcia drugiej osoby. W domu porusza się przy pomocy skarżącego oraz o kulach. Skarżący kilka razy dziennie musi jej towarzyszyć w drodze do toalety. Kilka razy dziennie trzeba opróżniać worek stomijny, a także go umyć. Skarżący wskazał, że matka jest pod kontrolą specjalisty, do którego skarżący wozi ją na umówione przez niego wizyty. Skarżący musi więc cały czas obserwować matkę i pilnować, żeby na czas brała leki.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej matce w związku z jej znacznym stopniem niepełnosprawności.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zgodzić się z Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącego w ramach opieki nad matką nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki wymaganego przy osobie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy zauważyć, że pomimo niepełnosprawności, matka skarżącego wykazuje się samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, porusza się samodzielnie po mieszkaniu (bez użycia kuli), wykonuje czynności higieniczne (wymaga jedynie pomocy przy wyjściu z wanny), zaparza sobie kawę, czasami przygotowuje śniadanie, samodzielnie dawkuje i zażywa leki, spożywa posiłki, samodzielnie zmywa także naczynia. Ustalenia przeprowadzonego dwukrotnie wywiadu środowiskowego podważyły przy tym wiarygodność oświadczenia skarżącego z 21 lutego 2022 r. w zakresie, w jakim wskazał, iż I. K. porusza się przy pomocy skarżącego oraz o kulach, a skarżący kilka razy dziennie musi jej towarzyszyć w drodze do toalety.
Znaczna część z opisanych przez stronę czynności, jakie wykonuje w związku z opieką nad matką, składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.), które w zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby części na pracę zawodową. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi, albowiem matka skarżącego wykazuje samodzielność i nie ma potrzeby pozostawania w ciągłej gotowości do świadczenia jej pomocy. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez skarżącego czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie czynności pielęgnacyjne, odpowiednio zorganizowane, nie muszą stanowić przeszkody do aktywizacji skarżącego.
Także w ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy – mającego kontakt z osobą wymagającą opieki – "czynności związane z bezpośrednią opieką nad matką nie pochłaniają jednak całej doby, dotyczą fragmentów pory dziennej, nie wymagają ciągłości oraz stałości. Sprawowana opieka nad matką nie wyklucza podjęcia aktywności zawodowej w niepełnym wymiarze godzin (...). Niewątpliwie wsparcie syna i jego zaangażowanie w wykonywaniu codziennych czynności bardzo ułatwia P. I. funkcjonowanie w życiu codziennym, nie jest jednak w wielu przypadkach koniecznością z uwagi na samodzielność P. I.".
Nie kwestionując i nie deprecjonując pomocy świadczonej matce przez skarżącego, za uzasadnione należało uznać stwierdzenie, że jej zakres nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącego. Nie wykonuje on bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby go nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, czyli czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż I. K. nie wymaga takiej szczególnej pielęgnacji. W dacie czynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie można było matki skarżącego uznać za osobę, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności i która wymaga nieustannego dozoru.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącego w opiekę nad matką było przeszkodą w podjęciu jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Zgodzić należy się więc z organem odwoławczym, że stan fizyczny matki skarżącego i zakres wykonywanych przez nią samodzielnie czynności życia codziennego nie stoją na przeszkodzie podjęciu przez skarżącego zatrudnienia. W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, przyjąć należy, że Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącego. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który przemawiałby za przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
O ile sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką nie budzi wątpliwości, o tyle przedstawione powyżej okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, że niewykonywanie przez niego pracy pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania tej opieki. Ponadto, z okoliczności sprawy nie wynika, aby to konieczność sprawowania opieki nad matką stanowiła wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącego. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący wskazał bowiem, że sam choruje, miał torbiele przy żołądku i nerkach, jest pod stałą opieką gastrologa.
W judykaturze podkreśla się natomiast, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się bowiem na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r., I OSK 695/17, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić należy się więc z organem odwoławczym, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który przemawiałby za przyznaniem skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd w pełni aprobuje także stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Znajduje ono bowiem oparcie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przywołany zatem przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy dla odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.