Uzasadnienie
Skarga B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 1 sierpnia 2023 r. o nr SKO Gd/3618/22 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działającego z upoważnienia Wójta Gminy R. z 7 stycznia 2022r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 10 listopada 2021r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. K. (ur. 13 maja 1958r.) wystąpiła żona B. K. (60 lat). Z akt sprawy wynika, że A. K. legitymuje się orzeczeniem z 7 września 2020r. lekarza orzecznika ZUS stwierdzającym, że jest on trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się wywiad środowiskowy z 24 listopada 2021r. przeprowadzony telefonicznie z B. K., z którego wynika, że mąż jest po operacji tętniaka mózgu, po zawale i ma niedowład lewostronny, choruje na miażdżycę i ma zaniki pamięci. Z akt sprawy wynika, że operacja była przeprowadzona w roku 2001, zawał nastąpił w roku 2019. Żona sprawuje codzienną opiekę nad mężem, ponadto towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich, pali w piecu, wstaje do męża w nocy. A. K. samodzielnie myje zęby, czesze się i spożywa posiłki, nie przebywa sam w domu ze względu na zaniki pamięci, może pozostać sam jedynie do 2 godzin, wówczas opiekuje się nim córka.
Osobistą opiekę sprawuje B. K. Córka M. ze względu na to, że ma wielodzietną rodzinę nie dysponuje wystarczającym czasem. Na wezwanie Kolegium organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 24 maja 2022r. w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego. Ustalono, że zakres sprawowanej opieki to: poranna i wieczorna toaleta, pomoc przy ubieraniu, przygotowanie posiłków, podawanie leków, towarzyszenie mężowi podczas wizyt lekarskich, przynoszenie opału, palenie w piecu. Czynności stałe wymagające pomocy to: poranna i wieczorna toaleta (2 godz.), ubieranie (1 godz.), przygotowanie śniadania (30 min.), przygotowanie obiadu (ok. 2 godz.), podawanie lekarstw (3 x dziennie), ścielenie łóżka, pranie, sprzątanie. A. K. samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wymaga przedmiotów ortopedycznych, nie korzysta z rehabilitacji, nie przychodzi pielęgniarka środowiskowa.
W domu nie może pozostać sam z uwagi na to, że może odkręcić gaz, wszystkie czynności pielęgnacyjne wykonuje żona tj.: obcinanie paznokci, mycie. Wskazano, że żona sprawuje całodobową, osobistą opiekę nad mężem. W tym samym budynku zamieszkuje córka wraz z mężem i dziećmi w wieku lat 22, 19, 15 i 10. W wywiadzie wskazano, że podczas rozmowy A. K. był małomówny, potwierdził czynności wykonywane przez żonę oraz to, że żona sprawuje osobistą opiekę nad nim. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające zatrudnienie B. K. w następujących okresach: 1 październik 1979r. – 2 luty 1984r., 13 luty 1984r. – 31 maj 1985r., 1 lipiec 1985r. – 25 listopad 1985r., 1 styczeń 1991r. – 17 październik 1991r., 10 listopad 1995r.- 8 styczeń 1996r., 19 czerwiec 1997r.- 30 listopad 1997r., 12 styczeń 1998r. – 9 wrzesień 1998r., 6 luty 2013r. - 6 maj 2013r., 1 luty 2014r. – 31 sierpień 2015r. Ostatnie udokumentowana praca miała miejsce w 2015 r.. Od 1 stycznia 2016r. wnioskodawczyni pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na męża.
W piśmie z dnia 27 czerwca 2022r. pełnomocnik skarżącej wskazała, że B. K. nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Około 21 lat temu mąż skarżącej przeszedł operację tętniaka mózgu i od tego czasu ta zapewnia mężowi stałą opiekę, wcześniej podejmowała zatrudnienia, jednak w związku z koniecznością zapewnienia opieki mężowi nie miała możliwości dalszego zarobkowania. W ocenie pełnomocnika zakres opieki jest na tyle szeroki, że wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że zasady przyznawania świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego reguluje przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej "u.ś.r.". Organ I instancji wskazał, że nie są spełnione przesłanki określone w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r..
Kolegium nie podzieliło tego stanowiska wskazując na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych o konieczności stosowania art.17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Bd 1201/17, LEX. nr 2517358). Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne, przykładowo przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2920/16, z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 12 marca 2020 r., sygn. III SA Gd/662/19, z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 470/20, dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 519/20, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1356/19 i 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1355/19, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. III SA/Kr 60/20).
Organ I instancji błędnie zatem przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r..
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze. Podkreśliło Kolegium, że "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych".
Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia musi być spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami.
Po dokonaniu analizy stanu sprawy Kolegium stwierdziło, że z opisanych okoliczności nie wynika w żaden sposób, aby istniał związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię (nie podejmowaniem przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podkreślił organ, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
Zdaniem organu odwoławczego rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. A. K. nie jest osobą leżącą, po mieszkaniu porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane przez żonę posiłki, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, wymaga przygotowania leków, pomocy w ubieraniu oraz pomocy w porannej i wieczornej toalecie.
Czynności wykonywane przez żonę związane z osobistą opieką nad mężem sprowadzają się do pomocy w ubieraniu, przygotowaniu posiłków i leków, natomiast czynności takie jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Należy podkreślić, że opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy, związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. IV SA/Wr 39/21). W opinii Kolegium czynności, związane z opieką nad mężem, przy właściwej organizacji, nie wykluczają podjęcia zatrudnienia, nawet w pełnym wymiarze czasu pracy. Zauważył organ odwoławczy, że wnioskodawczyni nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż A. K. nie będąc osobą wyłącznie leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności (nie wymaga karmienia, pojenia, cewnikowania, ciągłego pampersowania itp.).
Dostrzegł organ odwoławczy, że przez długie okresy w ciągu dnia wnioskodawczyni nie wykonuje przy mężu żadnych czynności opiekuńczych, to jest w okresie pomiędzy śniadaniem i obiadem oraz obiadem i kolacją. Z powyższego wynika, że mąż nie wymaga stałej obecności żony. Natomiast obawy pozostawienia męża samego w domu z uwagi na możliwość odkręcenia gazu mogą być rozwiązane poprzez odpowiednie zabezpieczenie ewentualnego ulatniania się gazu.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Kolegium przyjęło, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. W ocenie Kolegium rozmiar zakresu opieki nie wymusza na skarżącej całkowitego niepodejmowania pracy zarobkowej. Sprawowana opieka nad mężem nie uniemożliwia podjęcia pracy zarobkowej, która może być także wykonywana chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium opis wykonywanych czynności nie wskazuje, aby istniała konieczność niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą z powodu konieczności stałej opieki nad mężem.
Fakt, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności wskazano, że mąż wnioskodawczyni jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki lub pomocy wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest niewątpliwe dokumentem wymaganym dla stwierdzenia istnienia niepełnosprawności. Natomiast ustalając zakres rzeczywiście sprawowanej opieki organ dokonuje ustaleń na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. W ocenie Kolegium opis wykonywanych czynności opiekuńczych nie wskazuje, aby istniała konieczność niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Od decyzji tej wniesiona została skarga od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wyrokiem z wydanym w dniu 15 marca 2023r. sygn. akt II SA/Gd 709/22 Sąd uchylił decyzję organu II instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zdaniem Sądu w sprawie mógł wystąpić związek przyczynowo-skutkowy, a stwierdzenie Kolegium o braku wystąpienia tego związku w ocenie Sądu jest co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad mężem oraz czy istotnie, możliwa byłaby realizacja potrzeb niepełnosprawnego męża, gdyby skarżąca podjęła pracę zawodową.
W ocenie Sądu zakres wymaganej i koniecznej opieki wykonywanej przez skarżącą nad mężem, rodzaj i waga tych czynności, stopień ich zaabsorbowania, nie został oceniony pod kątem możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zawodowej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy pominął oświadczenie skarżącej z 13 grudnia 2021r., gdzie skarżąca oświadczyła, że mąż cierpi na demencję, co może powodować i jak twierdzi skarżąca powoduje konieczność stałej obecności przy nim., zwykle obecna jest skarżąca, a sporadycznie wyręcza ją córką. W ocenie Sądu na tle tych okoliczności rysuje się sytuacja, że niepełnosprawny mąż skarżącej nie może przebywać sam, ma niedowład lewostronny.
Sąd stwierdził, że Kolegium w ogóle nie pochyliło się w swoich rozważaniach nad stanem zdrowia i zakresem koniecznej opieki jakiej wymaga mąż skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że pewne aspekty i okoliczności sprawy skład orzekający Kolegium powinien móc ocenić na podstawie doświadczenia życiowego zdobytego w podobnych sprawach, co powinno pozwolić na odpowiedź czy zaangażowanie skarżącej i zakres wymaganej przez jej męża opieki spełnia przesłankę stałości, długotrwałości opieki. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien wnikliwie ocenić, czy opieka nad osobą dotkniętą zanikami pamięci i niedowładem lewostronnym musi sprowadzać się jedynie do zabiegów leczniczych (świadczonych przez placówki lecznicze), czy opieka świadczona przez bliską osobę obejmująca czynności związane z pielęgnacją i reagowaniem na bieżące potrzeby fizjologiczne i życiowe osoby chorej nie stanowi stałej długotrwałej opieki, wymagającej niepodejmowania zatrudnienia celem świadczenia jej.
Nawet jeśli, jak już zaznaczono opieka ta nie ma charakteru stricte leczniczego, ale obejmuje szereg czynności, które mieszczą się w zakresie pielęgnacji osoby niepełnosprawnej. Ich zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby chorego. W tym przypadku jest to codzienna opieka, obejmująca bieżące czynności, których osoba niepełnosprawna z uwagi na rodzaj schorzenia odnoszący się do sprawności psychofizycznej nie jest w stanie wykonać sama. Sąd stwierdził, że brak oceny tych okoliczności i skupienie się na czynnościach charakterystycznych dla każdego gospodarstwa domowego stanowi wybiórczą i dowolną ocenę organu odwoławczego.
Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną, który pozwoliłby zweryfikować zakwestionowane przez sąd okoliczności związane z funkcjonowaniem A. K. i zakresem opieki sprawowanej nad mężem przez B. K. W dniu 7 lipca 2023r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy z B. K. w obecności jej męża. Odnośnie zakresu sprawowanej opieki nad mężem ustalono, że B. K. wykonuje następujące czynności: przygotowuje rzeczy do ubrania, które mąż zakłada samodzielnie, pomaga mężowi w toalecie porannej w formie asysty z uwagi na zachwiania równowagi (ok. l godz.), przygotowanie śniadania (ok.30 min.), które mąż samodzielnie spożywa, podaje leki (15 min., 3 razy dziennie), przygotowuje obiad (ok. 2 godz.). Po obiedzie mąż śpi ok. 3 godziny, następnie wychodzi na dwór, przebywa w okolicach domu.
Następnie wieczorna toaleta, pomoc w formie asysty, pomoc przy kąpieli (ok. 1 godz.). Poza ww. czynnościami skarżąca sprząta, pierze, prasuje, umawia wizyty lekarskie, na które jeżdżą wspólnie. A. K. samodzielnie się porusza, nie korzysta z przedmiotów ortopedycznych, nie jest pampersowany, żona pielęgnuje paznokcie męża u rąk i nóg, myje głowę. A. K. potrzebuje pomocy z uwagi na brak równowagi oraz słabą orientację w środowisku. Leki przyjmowane są 1,2 razy dziennie (rano i wieczorem), jeden lek przyjmowany jest 3 razy dziennie, jeden lek przyjmowany jest rano i w południe (wywiad środowiskowy). Na wezwanie Kolegium o przedłożenie dokumentacji medycznej A. K. z roku 2022 i 2023 przedłożono jedynie TK głowy, USG dopplerowskie tętnic szyjnych i kręgowych. W wywiadzie podano, że A. K. może zostać sam w domu na ok. 3 godz., gdy żona musi pojechać na zakupy lub załatwić inne sprawy. Wówczas z mężem zostaje córka M., która mieszka w tym samym budynku. Do domu nie przyjeżdża pielęgniarka środowiskowa. Od dnia 19 maja 2022r. B. K. przebywa na świadczeniu emerytalnym z ZUS.
Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy nie ma oświadczenia skarżącej z 13 grudnia 2021r., na które powołał się Sąd, gdzie skarżąca oświadczyła, że mąż cierpi na demencję. Natomiast wnioskodawczyni wskazywała jedynie w wywiadach środowiskowych, że mąż ma zaniki pamięci. Dokumentacja medyczna znajdująca się w aktach sprawy nie potwierdza, że A. K. choruje na demencję. Organ II instancji uznał, że materiał dowodowy nie potwierdza, aby istniał związek pomiędzy nie podejmowaniem pracy przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W związku z powyższym w dniu 1 sierpnia 2023 r. organ II instancji ponownie wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, w której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na decyzję tą skarżąca pismem z dnia 11 września 2023 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci zaniechania wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem podczas, gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i zarzucono brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkowało brakiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła:
- - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
- - na podstawie art. 135 p.p.s.a. również o uchylenie decyzji organu I instancji.
- - na podstawie art. 153 p.p.s.a. zobowiązanie Organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie.
- - na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
- - na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Uzasadniając wniesienie skargi skarżąca zarzuciła, że organ poczynił ustalenia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Tymczasem wynika z nich, że opieka nad mężem zajmuje skarżącej znaczną część dnia. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Przywołała skarżąca wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt. III SA/Gd 319/21, gdzie wskazano, że pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie małżonka). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).
Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym, lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Do organów należało ustalenie czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Jest kwestią bezsporną, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 7 września 2020 r. w którym to ustalono niezdolność do samoistnej egzystencji. Spornym są jednak okoliczności spełnienia przez skarżącą przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
W sprawie został wydany uprzednio wyrok z dnia 15 marca 2023 r. o sygn. II SA/Gd 709/22, w którym uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd w wyroku tym stwierdził, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad mężem oraz czy istotnie, tak jak wywodził organ, możliwa byłaby realizacja potrzeb niepełnosprawnego męża, gdyby skarżąca podjęła pracę zawodową. Sąd wskazał, że zakres wymaganej i koniecznej opieki wykonywanej przez skarżącą nad mężem, rodzaj i waga tych czynności oraz stopień ich zaabsorbowania nie został oceniony pod kątem możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zawodowej.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonano wywiadu środowiskowego, którego celem w szczególności było ustalenie czynności opiekuńczych wykonywanych, ich częstotliwość i czas trwania, ustalenie w jakim zakresie niepełnosprawny jest samodzielny, które z czynności życia codziennego może wykonywać sam, a które wymagają pomocy żony oraz w czym niepełnosprawność ogranicza go, jeżeli chodzi o podstawowe funkcje. Ustalono, że B. K. wykonuje następujące czynności: przygotowuje rzeczy do ubrania, które mąż zakłada samodzielnie, pomaga mężowi w toalecie porannej w formie asysty z uwagi na zachwiania równowagi (ok. 1 godz.), przygotowanie śniadania (ok.30 min.), które mąż samodzielnie spożywa, podaje leki (15 min., 3 razy dziennie), przygotowanie obiadu (ok. 2 godz.). Po obiedzie mąż śpi ok. 3 godziny, następnie wychodzi na dwór, przebywa w okolicach domu. Potem wieczorna toaleta, pomoc w formie asysty pomoc przy kąpieli (ok. 1 godz.).
Poza ww. czynnościami skarżąca sprząta, pierze, prasuje, umawia wizyty lekarskie, na które jeżdżą wspólnie. A. K. samodzielnie się porusza, nie korzysta z przedmiotów ortopedycznych, nie jest pampersowany, żona pielęgnuje paznokcie męża u rąk i nóg, myje głowę. A. K. potrzebuje pomocy z uwagi na brak równowagi oraz słabą orientację w środowisku. Leki przyjmowane są 1, 2 razy dziennie (rano i wieczorem), jeden lek przyjmowany jest 3 razy dziennie, jeden lek przyjmowany jest rano i w południe. W wywiadzie podano, że A. K. może zostać sam w domu na ok. 3 godziny. Gdy żona musi pojechać na zakupy lub załatwić inne sprawy z mężem zostaje córka, która mieszka w tym samym budynku. Na podstawie tych ustaleń organ II instancji wskazał, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sąd przychyla się w tym zakresie do stanowiska Kolegium.
Organ II instancji w szczególności odniósł się do zawartych w wyroku Sądu z dnia 15 marca 2023 r., sygn. II SA/Gd 709/22 wskazań co do dalszego postępowania. W piśmie z dnia 3 lipca kierownik gminnego ośrodka pomocy społecznej wezwał skarżącą w celu przedłożenia dokumentacji medycznej męża obejmującej rok 2022 i 2023 oraz złożenia oświadczenia, czy skarżąca ma przyznane prawo do świadczenia emerytalnego, jeżeli tak to od kiedy do kiedy. Na to wezwanie dostarczono TK głowy, USG dopplerowskie tętnic szyjnych i kręgowych. W odniesieniu do dokumentacji medycznej zawartej w aktach sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że niepełnosprawny cierpi na demencję, co mogło by powodować wymóg stałej obecności przy nim. Rozważania organu II instancji należy w tym zakresie uznać za prawidłowe.
Należy przychylić się do stanowiska organu II instancji, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawnym mężem nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, który wymagałby rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia, choćby w wymiarze niepełnym. Wiele ze wskazanych należy do szeroko rozumianej kategorii czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego. W zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby jego części na pracę zawodową (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy jednak zauważyć, że wiele czynności podopieczny jest wstanie wykonać sam lub z niewielką tylko pomocą skarżącej. Takie czynności jak umawianie wizyt lekarskich i uczestniczenie w nich nie są dokonywane codziennie i przy odpowiednim zaaranżowaniu nie muszą mieć wpływu na aktywność zawodową. Czynności wykonywane w pozostałej części nie absorbują czasu skarżącej, albo, przy zastosowaniu odpowiednich środków czy narzędzi, nie wymagają ciągłej jej uwagi, przez co należy uznać, że jest ona wstanie podjąć się aktywności zawodowej, choćby w wymiarze niepełnym.
Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.