Uzasadnienie
T. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1829/22, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulęczynie z 7 marca 2022 r., nr GOPS.524.53.2022, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Sulęczyno, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 11 sierpnia 2021 r. T.Z. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulęczynie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką A. G. Skarżąca do wniosku dołączyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej, A. G. (ur. 13 listopada 1953 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 12 lipca 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 33-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 kwietnia 2018 r.
W oświadczeniu z 11 sierpnia 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że po raz ostatni pracowała zawodowo w 2009 r. Po zakończeniu umowy o pracę była zarejestrowana w urzędzie pracy i aktywnie poszukiwała zatrudnienia. W 2012 r. urodziła dziecko, przeszła na świadczenie rodzicielskie, w późniejszym czasie nadal poszukiwała zatrudnienia, lecz było to trudne z uwagi na posiadanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, na podstawie którego został przyznany jej zasiłek stały. Mimo to nadal starała się podjąć pracę, ale największym utrudnieniem był stan zdrowia matki. Jak wyjaśniła, A. G. od lat cierpi na dnę moczanową, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2, zaniki pamięci, depresję oraz otępienie starcze. W 2018 r. stwierdzono u niej raka błony śluzowej trzonu macicy oraz przewlekłą białaczkę limfatyczną, wówczas orzeczono u niej znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że powyższe zmusiło ją do sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad matką i wykluczyło ją z rynku pracy. W związku z tym od 2018 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy.
Decyzją z 7 września 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że przyczynę odmowy stanowi niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 3 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, Kolegium uznało, że organ I instancji nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia wyjaśniającego w pełni i jednoznacznie czy w przedmiotowej sprawie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w związku ze sprawowaną opieką nad matką.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, w tym na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i 10-letnią córką oraz matką A. G., która choruje na cukrzycę typu II, nadciśnienie tętnicze, refluks żołądkowy, dnę moczanową, przewlekłą białaczkę limfatyczną, po złamaniu ma niedowład prawej ręki, postępujące otępienie starcze. Z uwagi na liczne choroby, A. G. nie może zostać sama w domu, wymaga pomocy w czynnościach życia codziennego. Czynności, które może wykonać samodzielnie to spożywanie wcześniej przygotowanych posiłków przez córkę. Przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych wymaga pomocy córki przy podciągnięciu spodni z uwagi na niedowład prawej ręki. Matka skarżącej może sama korzystać z naczyń kuchennych oraz przy pomocy lewej ręki uczesać się. Przy pozostałych czynnościach życia codziennego wymaga pomocy córki.
W ramach sprawowanej opieki skarżąca codziennie rano budzi matkę, mierzy jej poziom cukru we krwi, podaje insulinę oraz inne leki, pomaga w ubraniu i myciu, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie tętnicze oraz poziom cukru, podaje 3 razy dziennie lekarstwa, przygotowuje kilka posiłków w ciągu dnia, wychodzi z matką do kościoła i na spacery, smaruje kremami przeciwbólowymi dwa razy dziennie. Ponadto, sprząta mieszkanie, pierze, prasuje, umawia wizyty lekarskie i towarzyszy podczas tych wizyt matce, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, codziennie ćwiczy z matką pamięć poprzez czytanie gazet, organizuje jej życie towarzyskie, wyjazdy do rodziny, w okresie zimowym rozpala w piecu, odśnieża podwórko, obejście.
Pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie w latach 1997-2009 (z przerwami). W późniejszym czasie, z uwagi na swój stan zdrowia oraz niezdolność do zatrudnienia od stycznia 2015 r. była uprawniona do zasiłku stałego. Od 1 października 2018 r. (moment przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego) skarżąca legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym do 28 lutego 2021 r., z którego wynikało, że wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia to praca w warunkach chronionych/stanowisko przystosowane. Obecnie strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 marca 2023 r., z którego treści również wynika, że może pracować w warunkach chronionych na stanowisku przystosowanym.
W wywiadzie pracownik socjalny stwierdził, że T. Z. należycie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. G. wykonując przy matce wszystkie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne.
W piśmie z 1 marca 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że jej matka jest osobą bardzo schorowaną, wymaga osobistej, bezpośredniej i całodobowej opieki. Wyjaśniła, że A. G. wymaga pomocy i asekuracji przy wszystkich czynnościach, także higienicznych, z powodu niedowładu w ręce nie może się sama umyć, przy czynnościach toaletowych wymaga asekuracji, a czasem pomocy. Wnioskodawczyni przygotowuje ubrania, pomaga się ubrać, posiłki przygotowuje około 5 razy dziennie według diety cukrzycowej, pomaga matce przy jedzeniu, bo nie potrafi jeść lewą ręką, przygotowuje leki 3 razy dziennie, 3 razy dziennie mierzy też poziom cukru i ciśnienie. Codzienne czynności, które wykonuje wnioskodawczyni to: sprzątanie, prasowanie, zakupy, umawianie wizyt lekarskich, zawożenie do lekarza, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych, palenie w piecu. T. Z. wyjaśniła, że matka porusza się samodzielnie, ale z jej pomocą.
Jak pogoda dopisuje to wychodzą na spacer, wykonują ćwiczenia rehabilitacyjne. Matka nie może pozostać sama w domu na dłużej niż 1 do 2 godzin, gdyż z powodu problemów z ciśnieniem może zasłabnąć, a z powodu problemów z poruszaniem się mogłaby się przewrócić. Skarżąca wskazała, iż musi zapewnić matce pełne bezpieczeństwo, a opieka nad nią zajmuje około 12 godzin dziennie. Skarżąca także w nocy czuwa nad matką. Strona oświadczyła, że obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad matką. Byłaby jednak skłonna podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mamą. Ostatnie zatrudnienie podejmowała w roku 2009, nie mogła go kontynuować z powodu własnego stanu zdrowia, chorowała na depresję. W 2012 r. urodziła dziecko, już wtedy pomagała mamie, która zaczęła chorować w 2010 r. Skarżąca do 2018 r. pobierała zasiłek stały, opiekowała się w tym czasie również matką, bardzo trudno było jej wtedy znaleźć zatrudnienie. W 2018 r. stan zdrowia matki skarżącej na tyle się pogorszył, że wymagała opieki całodobowej i długoterminowej.
W toku postępowania skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z 24 lutego 2022 r., z którego wynika, że stan zdrowia A. G. nie rokuje poprawy, nastąpiło istotne pogorszenie jej stanu zdrowia, a także że A. G. wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożliwość samodzielnej egzystencji.
Decyzją z 7 marca 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że skarżąca należycie i starannie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, a jej wymiar powiązany jest ściśle ze stanem zdrowia matki. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał natomiast niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez nią 25. roku życia.
Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 24 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Kolegium, organ I instancji wykazał szeroki zakres opieki i pomocy wnioskodawczyni świadczonej względem matki. Nie odniósł się natomiast do tego, czy rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię spowodowane było jedynie koniecznością sprawowania opieki, a nie wynikało z innych przyczyn. Zdaniem Kolegium, po przeanalizowaniu całego przedstawionego w sprawie materiału dowodowego należało uznać, że brak aktywności zawodowej T. Z. wynika przede wszystkim z jej stanu zdrowia i niemożności znalezienia pracy odpowiedniej do jej potrzeb zdrowotnych, co sama kilkukrotnie oświadczyła. Dlatego nie ma możliwości przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ rezygnacja z zatrudnienia, a następnie jego niepodejmowanie spowodowane było okolicznościami związanymi ze stanem zdrowia skarżącej. Kolegium nie zaprzeczyło, że T. Z. sprawuje opiekę nad matką, jednakże brak wymaganego ustawą związku przyczynowo- skutkowego uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku.
Skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, której zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania łub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 sierpnia 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Sulęczyno, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulęczynie, z 7 marca 2022 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenia skarżącej, jako córki osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest też kwestionowane, że matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną i wymaga pomocy i wsparcia we wszystkich czynnościach życiowych. Ponadto, orzekające w sprawie organy zgodnie przyznały, że takie wsparcie matce zapewnia skarżąca.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na fakt, iż niepełnosprawność wymagającej opieki A. G. powstała po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznało natomiast, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko Kolegium co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, lecz stan zdrowia skarżącej i niemożność znalezienia pracy odpowiedniej do jej potrzeb zdrowotnych.
Zdaniem Sądu, argumentacja organu II instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane. Z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia powyższego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu, jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki.
Z punktu widzenia celu tego świadczenia, nie jest zatem istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd uznał stanowisko Kolegium odnośnie braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką za nieprawidłowe, stanowiące wyraz niewłaściwej oceny ustalonego stanu faktycznego w świetle dyspozycji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W myśl powołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pomimo tego, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć.
Zdaniem Sądu, możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą nie przekreślało posiadanie przez nią w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (tj. w dniu 11 sierpnia 2021 r.), orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 marca 2023 r., stwierdzonego orzeczeniem z 29 marca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, pomimo orzeczonego stopnia niepełnosprawności, skarżąca zachowała zdolność do pracy w warunkach chronionych, na stanowisku przystosowanym, co wyraźnie wynika z orzeczenia.
Zrezygnować bowiem z zatrudnienia bądź nie podejmować go w okolicznościach opisanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może tylko osoba niezdolna do jakiejkolwiek (bez żadnych wyjątków) pracy (por. wyrok WSA z 25 lutego 2021 r., II SA/Sz 1027/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem ugruntowanym już w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy - warunkująca orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy - odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, LEX nr 3289403 wraz z przywołanym tam orzecznictwem Sądu Najwyższego), czyli do każdego zatrudnienia w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy (por. wyrok SN z 1 marca 2018 r., I UK 570/16, LEX nr 2486884).
Zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 504), zwanej dalej u.e.r.f.u,s, zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Skoro orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy nie stoi na przeszkodzie zachowaniu zdolności do pracy w warunkach chronionych, to tym bardziej takiej przeszkody nie stanowi orzeczenie częściowej niezdolności do pracy, w sytuacji utraty w znacznym stopniu zdolności do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 u.e.r.f.u.s.), z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 573), zwanej dalej u.r.z.s.z.o.n., stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych (ust. 2). Zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, o której mowa w ust. 1 lub 2, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej;
- 2) zatrudnienia w formie telepracy (art. 4 ust. 5 u.r.z.s.z.o.n.).
Samo zatem orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym skarżąca legitymowała się w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, nie wyklucza uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką. Także wcześniejsze legitymowanie się przez skarżącą orzeczeniem o lekkim, a następnie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (w tym orzeczeniem z 18 listopada 2014 r., w którym stwierdzono niezdolność skarżącej do zatrudnienia) nie mogło stanowić przeszkody do stwierdzenia zdolności skarżącej do podjęcia zatrudnienia stanowiącego element niezbędny do wypełnienia pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, skarżąca, pomimo orzeczonego stopnia niepełnosprawności, zachowała zdolność do pracy w warunkach chronionych, na stanowisku przystosowanym.
W konsekwencji, przywołana okoliczność – co do zasady – nie eliminowała skarżącej z rynku pracy, a skarżąca konsekwentnie oświadczała, że podjęłaby pracę zawodową, gdyby nie musiała sprawować opieki nad matką. Trudności w znalezieniu odpowiedniego dla skarżącej zatrudnienia nie mogą stanowić przeszkody do uwzględnienia jej wniosku o przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy zasadniczym powodem braku możliwości skutecznego podjęcia takiej pracy jest konieczność sprawowania opieki nad matką, która nie jest w stanie samodzielnie o siebie zadbać.
Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącej z 1 marca 2022 r., ostatnie zatrudnienie podejmowała ona w 2009 r., nie mogła go kontynuować z powodu własnego stanu zdrowia, chorowała wówczas na depresję. W 2012 r. urodziła dziecko i już wtedy pomagała matce, która zaczęła chorować w 2010 r. Skarżąca do 2018 r. pobierała zasiłek stały, opiekowała się w tym czasie również matką, bardzo trudno było jej wtedy znaleźć zatrudnienie. W 2018 r. stan zdrowia matki skarżącej na tyle się pogorszył, że wymagała opieki całodobowej i długoterminowej. Jak wskazała skarżąca, obecnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki nad matką, a akta sprawy nie dostarczają podstaw do kwestionowania tego oświadczenia.
Także pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy wskazał, iż skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, wykonując przy niej wszystkie czynności opiekuńczo-pielęgnacyjne, na które poświęca bardzo dużo czasu, co sprawia że nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy.
Sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "(...) "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) - nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać - początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami. Dlatego - inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" - dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym (tu: matką), istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne - czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny.
Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem" (tak wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, LEX nr 3289403). Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.
Skoro skarżąca, mając co najmniej potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (której, nie wyklucza jej udokumentowany stan niepełnosprawności) nie podejmuje zatrudnienia sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, to nie ma, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do twierdzenia o braku wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką.
W ocenie Sądu, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącą opieki nad matką oraz ich związek z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie został przez Kolegium podważony w sposób, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego o braku istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium poczyni ustalenia odnośnie aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącej T. Z., weryfikując, czy nadal posiada ona orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, albowiem orzeczenie z 29 marca 2021 r. pozostające w obrocie w dacie podejmowania kwestionowanych rozstrzygnięć, było wydane do dnia 31 marca 2023 r. Wyniki poczynionych ustaleń należy uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 k.p.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w trybie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tym zakresie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.