Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2022 r. G. K. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brusach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – B.W.
Decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka, Pomocy Społecznej w Brusach (dalej w skrócie zwany Dyrektorem lub organem pierwszej instancji) odmówił G. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Powodem odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia był fakt, że wnioskodawczyni pobiera zasiłek dla opiekuna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej w skrócie zwane Kolegium lub organem odwoławczym) decyzją z dnia 30 marca 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Dyrektora i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r., Specjalista Pracy Socjalnej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brusach, działając z upoważnienia Burmistrza Brus, odmówił G. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Po rozpatrzeniu złożonego przez stronę odwołania decyzją z 23 sierpnia 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało G. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, w kwocie 2.458 zł miesięcznie, od dnia 1 maja 2023 r., na czas nieokreślony.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, tylko z tego powodu, że nie został spełniony jeden warunków określonych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 poz. 390) – dalej w skrócie zwana u.ś.r., a mianowicie, że nie było możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności B. W. W ocenie Kolegium, G. K. spełnia wszystkie ustawowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę. Natomiast organ uznał, że z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. oraz to, że strona złożyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu 2 maja 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne na matkę należało przyznać od dnia 1 maja 2023 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek.
Od powyższego rozstrzygnięcia G. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 listopada 2022 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca spełniła przesłanki uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sporna natomiast jest początkowa data przyznania świadczenia tj., czy świadczenie przysługuje od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, czy też od daty złożenia przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z przyznanego zasiłku dla opiekuna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących możliwości i określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, prezentowane są dwa odmienne stanowiska.
Według pierwszego z poglądów, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie, która ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna, od miesiąca w którym złoży ona wniosek o przyznanie tego świadczenia wraz z oświadczeniem o rezygnacji z już otrzymywanego świadczenia (tak np. w wyrokach NSA z: 17 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 410/22, 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 562/22, 2 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 890/22, 24 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 951/22). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem prezentowanym przez sądy administracyjne, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie dopiero, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana wcześniejsza decyzja, przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (zob. np. wyroki NSA z: 3 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, 9 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22).
Sąd rozpoznający skargę podziela w pełni pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Adminsiatcryjnych w pierwszej grupie wskazanych orzeczeń.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednocześnie, w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje, bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2508/20). Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania.
Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA).
Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić należy, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA).
W ocenie Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być także interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18).
Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20 czy w wyroku z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2852/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09).
W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W rozpatrywanej sprawie, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, G. K. złożyła w dniu 29 listopada 2022 r. Skarżąca złożyła również oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna, co miało miejsce w dniu 2 maja 2023 r., a decyzją z 5 maja 2023 r. uchylono prawo strony do pobierania zasiłku dla opiekuna i wstrzymano jego wypłatę.
W świetle przywołanego stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, pozbawienie skarżącej prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o jego przyznanie, jest nie do pogodzenia nie tylko z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., ale również z zasadą budowania zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Złożenie wniosku o rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, wykluczało ryzyko pobierania obu świadczeń przez skarżącą. Jednocześnie fakt późniejszego złożenia oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna tj. dopiero po dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie sprzeciwiał się możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia także za okres, w którym strona pobierała dotychczasowy zasiłek dla opiekuna. Możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20.09.2018 r., II SA/Op 302/18, wyrok NSA z 24 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 951/22).
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. A ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim organ pozbawił skarżącą prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, do dnia 30 kwietnia 2023 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.