Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z 21 lipca 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz decyzją z 21 lipca 2020 r. ustalił na wniosek H. D. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczo - magazynowego na działkach nr [..] i nr [..] przy ul. [..] w obrębie R., gm. B. Organ pierwszej instancji wskazał, że z wniosku H. D., współwłaścicielki nieruchomości, wynika, iż w stosunku do przedmiotowej rozbudowy, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, wszczęta została procedura legalizacyjna. Organ stwierdził, że Burmistrz dotychczas ustalał warunki zabudowy wyłącznie dla działki nr [..] (decyzjami nr [..] z 4 września 1996 r. dla budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo- garażowego, nr [..] z 4 sierpnia 1999 r. dla budynku gospodarczo- magazynowego w ramach zabudowy mieszkaniowej oraz nr [..] z 10 lutego 2004 r. dla budynku gospodarczo- składowego). Przedłożone przez wnioskodawczynię dokumenty wskazują, iż inwestor posiadał pozwolenia na budowę 4 budynków, natomiast budynek mieszkalny, mający stanowić podstawową funkcję terenu, nie został do tej pory zrealizowany.
Z kolei budynek gospodarczo- magazynowy został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, którą wnioskodawczyni zamierza zalegalizować na zasadach określonych w decyzji. Po legalizacji zaistnieje możliwość nowego zagospodarowania działek, zgodnego z podstawowym przeznaczeniem terenu. Wnioskodawczyni oświadczyła, że dotychczasowa działalność gospodarcza związana z przeróbką drewna została zakończona. H. D. rozszerzyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo- garażowego / magazynowego (nr 2 i 3) na mieszkalno- usługowy oraz gospodarczo- składowego (nr 1) na mieszkalny jednorodzinny. W ramach planowanych (nowych) usług przewidziane jest dostosowanie części zabudowy na potrzeby usług rekreacji typu fitness, siłownia. Wobec ustalenia, że na działkach nr [..] i [..] nie toczą się inne postępowania legalizacyjne ani nie występują inne samowole budowlane, organ uznał, iż możliwe jest prowadzenie postępowania w celu ustalenia warunków zabudowy.
Organ wskazał też, że po zapoznaniu się z projektem decyzji, w dniu 16 lipca 2020 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o zwiększenie szerokości elewacji frontowej zabudowy (nr 2, 3, 4) o 0,5 m. Zgodnie z wyjaśnieniami zwiększenie parametru elewacji frontowej wynika z dokonanych ponownie, dokładnych pomiarów tych budynków w terenie. Wniosek został uwzględniony. W konsekwencji organ ustalił w decyzji, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa i zagrodowa. Dla zabudowy na działkach nr: [..] i [..] w obrębie R., gm. B., jako dominującą ustalił funkcję mieszkaniową jednorodzinną stanowiącą kontynuację funkcji występującej na obszarze analizowanym oraz dopuścił lokalizację nieuciążliwych usług i możliwość dobudowy do budynku nr 3 gospodarczo - magazynowego nowej części (nr 4), służącej do obsługi podstawowej funkcji terenu, stanowiącej legalizację potwierdzonej samowoli budowlanej.
Na działce nr [..] ustalono zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo-składowego (nr 1) na mieszkalny, budynków: gospodarczo-garażowego (nr 2) i gospodarczo- magazynowego (nr 3) na cele mieszkalno-usługowe. W ramach planowanych usług przewidziane jest dostosowanie tych budynków w całości lub w części na cele usług rekreacji, sportu (fitness) itp.; pozostała zabudowa będzie stanowić uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu. Łączną szerokość elewacji frontowej zabudowy (nr 2, 3, 4) ustalono na maksymalnie 39,5 m, zachowanie określonej wyżej szerokości elewacji zabudowy wymaga zastosowania rozwiązań architektonicznych dostosowujących nową zabudowę do skali sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej np. poprzez rozczłonkowanie pionowe i poziome elewacji frontowej, a po rozbudowie należy zharmonizować pokrycia dachowe, detale architektoniczne i kolorystykę planowanej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki części dobudowanej (nr 4) ustalono na 3,5 - 4,5 m, geometrię dachu budynku po dobudowie (nr 3 i 4): - układ głównych połaci dachowych: dach dwuspadowy symetryczny w zakresie kąta nachylenia połaci, kąt nachylenia głównych połaci dachowych: 15°- 45°, wysokość głównej kalenicy: maksymalna 7,5 m, kierunek głównej kalenicy: równoległy do elewacji frontowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie E. B. decyzją z 4 września 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 21 lipca 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Wskazano najpierw, że teren objęty wnioskiem stanowi działki zabudowane:
- - budynkiem gospodarczo - składowym (nr 1) położonym od frontu działki [..],
- - budynkiem gospodarczo - garażowym (nr 2) usytuowanym w głębi działki oraz dobudowanym do niego,
- - budynkiem gospodarczo – magazynowym (nr 3), z częścią rozbudowaną w warunkach samowoli budowlanej (nr 4).
Budynek gospodarczo - magazynowy został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, którą H. D. zamierza zalegalizować. Wniosek został rozszerzony o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego/ magazynowego (nr 2 i 3) na mieszkalno - usługowy oraz gospodarczo - składowego (nr 1) na mieszkalny jednorodzinny. W ramach planowanych (nowych) usług przewidziane jest dostosowanie części zabudowy drugiego planu na potrzeby usług rekreacji typu fitness, siłownia.
Organ stwierdził, że z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja, zlokalizowana na terenie działek nr [..] i [..] położonych w R. spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, bowiem na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, poza tym występuje zabudowa zagrodowa oraz usługowa (przedszkole, warsztat samochodowy). W ramach zabudowy sąsiedniej występuje również zabudowa towarzysząca, w tym gospodarcza. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej, ul. [..] (dz. [..]). Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji inwestycji. Ustalony mniejszy wskaźnik zabudowy pozwala jedynie na zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej.
Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił m. in. linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu budynku po rozbudowie. Uwarunkowania przestrzenne planowanej inwestycji, jej usytuowanie w drugim szeregu oraz wskazane w niniejszej decyzji rozczłonkowanie zwartej zabudowy (powstanie budynków o różnej wysokości) pozwoliło na ustalenie łącznego parametru całej zabudowy na maksymalnym poziomie 39 m. Ustalony parametr nawiązuje do zabudowy znajdującej się na działkach nr: [..] i [..].
E. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2020 r. wniosła o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonej dokumentacji zdjęciowej oraz pisma Starosty z 12 maja 2016 r. na okoliczność, że w stosunku do 14 budynków na przedmiotowych działkach wszczęte było postępowanie dotyczące legalności użytkowania i żadna z decyzji określających sposób użytkowania nie dawała możliwości prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej. Zarzucono przy tym organom naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ nie dokonał własnych ustaleń, a dokonał dowolnej oceny dowodów i błędnie ustalił stan faktyczny,
Zarzucono również naruszenie art. 48 i art. 71 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem skarżącej decyzja organu pierwszej instancji łączy w sobie zmianę sposobu użytkowania już istniejących obiektów i dopasowuje do tej zmiany funkcję obiektu samowolnie wybudowanego, gdy tymczasem decyzja o warunkach zabudowy wydana w ramach procesu legalizacji samowoli budowlanej jest przypadkiem wyjątkowym i nie może być traktowana rozszerzająco, niejako załatwiając przy okazji inne sprawy. Decyzja powinna odnosić się do faktycznego sposobu użytkowania i dotychczasowej funkcji rozbudowanego samowolnie budynku, a nie kreować nową funkcję. Wniosek o zmianę sposobu użytkowania służy legalizacji samowoli budowlanej w zakresie innego użytkowania budynków, niż rzeczywiste. Burmistrz nie przeprowadził postępowania w celu wyjaśnienia faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, dał wiarę jedynie oświadczeniu jej właściciela.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), w szczególności przepisy art. 59-61 tej ustawy. Objęta kontrolą sądu decyzja została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym rozbudowy budynku gospodarczo-magazynowego na działkach [..] i [..] przy ul. [..] w obrębie R., gm. B. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowanie nie jest kontrola legalności postępowania legalizacyjnego (toczącego się w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane przed organami nadzoru budowlanego), lecz ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji organów obu instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji rozbudowy budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania obecnej zabudowy zlokalizowanej na działkach nr [..] i [..] przy ul. [..] w obrębie R., gm.
B. W sprawie mają zastosowanie tylko przepisy u.p.z.p., co jest jednoznaczne z brakiem możliwości naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane wobec braku możliwości zastosowania takowych do rozstrzygnięcia wniosku inwestora. Zarzut z pkt b skargi jest zatem całkowicie chybiony.
Jednocześnie wyjaśnić należy skarżącej, że zakres kontroli Sądu w niniejszej sprawie wyznacza stan prawny i stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia wniosku inwestorki H. D. W ramach kontroli wydanych rozstrzygnięć Sąd nie posiada uprawnień do wypowiadania się co do kwestii nie mających znaczenia dla niniejszej sprawy, czyli kwestii samowolnej rozbudowy czy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków. Zakres kontrolowanej sprawy wyznacza treść wniosku złożonego przez inwestorkę do Burmistrza, który to wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku gospodarczo-magazynowego na działkach nr [..] i [..] oraz zmianie sposobu użytkowania obecnej zabudowy tj. budynku gospodarczo-składowego (nr 1) na mieszkalny oraz budynków: gospodarczo-garażowego (nr 2) i gospodarczo- magazynowego (nr 3) na cele mieszkalno-usługowe.
I odpierając zarzut skarżącej jakoby nie było możliwe ustalenie w jednym postępowaniu warunków realizacji inwestycji dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania to zaznaczyć należy, że żaden obowiązujący przepis prawa tego nie zabrania. Natomiast zakres postępowania w tym konkretnym przypadku wyznacza zakres złożonego wniosku. I kolejny chybiony argument skargi to wymaganie przez skarżącą od orzekającego organu ustalenia sposobu użytkowania obiektów, podczas gdy w ramach kontrolowanego postępowania organ tej okoliczności nie bada, gdyż nie ma ona żadnego znaczenia dla treści podejmowanego rozstrzygnięcia. Prawną możliwość nakazania przez organ przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania w przypadku samowolnej zmiany tego sposobu bez ustaleń decyzji o warunkach zabudowy stwarza przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Nie może budzić wątpliwości, że właściciel nieruchomości ma swobodę we wnioskowaniu o zmianę sposobu użytkowania każdego obiektu, natomiast dopuszczenie takiej możliwości wymaga zgody wyrażonej w drodze decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego.
Organy w ramach niniejszego postępowania nie mają kompetencji do badania czy na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy miała miejsce czy ma miejsce samowola budowlana. Te kompetencje przysługują organom nadzoru budowlanego. Niezasadnie domaga się skarżąca wyrażenia przez Burmistrza i Kolegium stanowiska w sprawach nie należących do kompetencji tych organów, czyli do zajmowania stanowiska co do samowoli budowlanej. Natomiast są to organy mające kompetencje do nakazania przywrócenia zgodnego z prawem użytkowania obiektów, jednak nie w ramach kontrolowanego postępowania. Nie dostrzega skarżąca okoliczności, że w ramach złożonego wniosku inwestorka zamierza zalegalizować samowolną rozbudowę, jak również doprowadzić do zgodności z prawem sposób użytkowania posiadanych obiektów.
Kontrolowane postępowanie miało doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego na pytanie czy samowolna rozbudowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy możliwa jest zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego/ magazynowego (nr 2 i 3) na mieszkalno - usługowy oraz gospodarczo - składowego (nr 1) na mieszkalny jednorodzinny.
Wobec treści zaskarżonych decyzji nie podniosła skarżąca żadnych zarzutów merytorycznych zatem dokonując kontroli wydanych rozstrzygnięć wskazać należy, że z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja, zlokalizowana na terenie działek nr [..] i [..] położonych w R. spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, bowiem na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, poza tym występuje zabudowa zagrodowa oraz usługowa (przedszkole, warsztat samochodowy). W ramach zabudowy sąsiedniej występuje również zabudowa towarzysząca, w tym gospodarcza. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj.: do drogi gminnej - ul. [..] (dz. [..]).
Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jest wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako inne tereny zabudowane (Bi) oraz grunty orne (RV, RVI). Żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.
Stan faktyczny istotny z punktu widzenia wydanych decyzji został ustalony rzetelnie i nie budzi żadnych wątpliwości.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził takich wad i uchybień.
Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącą Wydziału.