Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 945/22

Uzasadnienie

S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 września 2022 r., nr SKO Gd/1089/22, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa, w imieniu którego działał Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, z 27 stycznia 2022 r., nr 000015/OSP/01/2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. P. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką Z. P..

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącego, Z. P. (ur. 23 kwietnia 1951 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z 28 kwietnia 2014 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 1990 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 stycznia 2012 r.

Podczas przeprowadzonego w dniu 13 grudnia 2021 r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżący w ramach sprawowanej opieki nad matką pomaga jej w codziennej toalecie i dbaniu o higienę osobistą (mycie głowy, kąpanie), przygotowywaniu wszystkich posiłków. Jak ustalono, matka skarżącego jest osobą niedowidzącą, choruje na wysiękowe AMD obu oczu (choroba żółtej plamki), cierpi na cukrzycę, jest po wstawieniu zastawki mechanicznej serca. Z uwagi na poważną wadę wzroku matka skarżącego potrzebuje pomocy drugiej osoby w wykonywaniu większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że zajmuje się także pracami porządkowymi w mieszkaniu, zakupami, realizacją recept, uczestniczy w wizytach lekarskich, jest potrzebny matce przy wychodzeniu z domu i podczas spacerów. Skarżący oświadczył ponadto, że częściowo w ciągu dnia przebywa poza domem, ponieważ pomaga w opiece nad swoim niepełnosprawnym dzieckiem.

Matka skarżącego potwierdziła podczas wywiadu, że syn sprawuje nad nią stałą i długotrwałą opiekę.

Ponadto, jak wynika ze złożonego wniosku, skarżący kilka razy dziennie mierzy matce ciśnienie, poziom cukru we krwi oraz robi zastrzyki.

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między brakiem aktywności zawodowej strony a koniecznością sprawowania opieki z uwagi na rozbieżność czasową między datą powstania niepełnosprawności, a datą deklarowanej przez stronę rezygnacji z aktywności zawodowej oraz okoliczności utraty statusu osoby bezrobotnej.

Organ I instancji stwierdził ponadto, iż matka skarżącego nie jest "osobą leżącą", porusza się i je samodzielnie, nie wymaga udziału w specjalistycznej terapii, nie jest pieluchowana i nie wymaga całodobowej opieki. W ocenie organu, za czynności związane z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą nie można zaś uznać czynności wykonywanych na co dzień związanych z faktem wspólnego zamieszkania, które i tak muszą być wykonywane bez względu na to, czy w rodzinie jest osoba wymagająca stałej opieki, takich jak zakupy oraz przygotowanie posiłków oraz prowadzenie gospodarstwa domowego, w ramach którego robi się pranie, sprzątanie, opłacane rachunków, załatwianie spraw urzędowych. Czynności tych nie można tym samym uznać za czynności związane ze sprawowaniem stałej opieki nad matką.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 13 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu I instancji co do braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez stronę z aktywności zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Jak wskazał organ odwoławczy, z zestawienia czynności sprawowanych w ramach opieki wynika, że S. P. wykonuje czynności pielęgnacyjno - opiekuńcze (kąpiel, mycie włosów), mierzy ciśnienie, poziom cukru, robi zastrzyki i podaje leki, a także sprząta, robi zakupy i przygotowuje posiłki. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że formy i zakres pomocy udzielanej przez skarżącego nie wykluczają możliwości podjęcia przez niego aktywności zawodowej. Za czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną nie można uznać czynności wykonywanych w ramach życia rodzinnego takich jak: pilnowanie przyjmowania leków, wizyt lekarskich, sprzątania czy przygotowywania posiłków. Z. P. nie jest zaś osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego funkcjonowania.

Ponadto, z akt sprawy wynika, że S. P. zaprzestał aktywności zawodowej w maju 2010 r. Wobec tego, że ustalony stopień niepełnosprawności Z. P. datuje się od stycznia 2012 r., organ odwoławczy podzielił wniosek organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uznania, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na:
3. - zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
4. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;
5. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy poczynił ustalenia dotyczące formy i zakresu sprawowanej opieki nad matką w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że opieka nad matką zajmuje skarżącemu znaczną część dnia. Organy obu instancji nie kwestionowały szeregu czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych oraz higienicznych wykonywanych przy matce przez skarżącego, pomijając jednakże, że ww. czynności generowane są jej niepełnosprawnością - a tym samym mają zupełnie inny wydźwięk niż zwykłe czynności tego rodzaju. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wziął nadto pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi.

Ponadto, w ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniu organu, z okoliczności, iż skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w maju 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności Z. P. datuje się od stycznia 2012 r., wynika bezpośredni związek czasowy - wiadomym bowiem jest, że procedura uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wiąże się z określonym czasem. Nadto, stan zdrowia Z. P. ulegał i ulega sukcesywnemu pogorszeniu - co oznacza, iż wymagała ona pomocy osób trzecich przed formalnym uzyskaniem orzeczenia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Przywołany przepis nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie. Nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 września 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tczewa, w imieniu którego działał Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie, z 27 stycznia 2022 r., o odmowie przyznania skarżącemu na jego wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez matkę skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenie skarżącego, jako syna osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Orzekające organy zgodnie uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo–skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej), a sprawowaniem opieki nad matką, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W ocenie organów obu instancji, za takim stanowiskiem przemawia rozbieżność czasowa pomiędzy datą powstania niepełnosprawności matki skarżącego, a datą rezygnacji skarżącego z aktywności zawodowej. Ponadto, zdaniem organów, zakres opieki sprawowanej nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia aktywności zawodowej.

Sąd nie podziela argumentacji orzekających w sprawie organów, że w sprawie nie wystąpił związek czasowy w zakresie powiązania momentu rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia z podjęciem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, za czym ma przemawiać okoliczność, iż skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w maju 2010 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od stycznia 2012 r.

Oceniając tę argumentację należy wskazać, że z przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, że skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w maju 2010 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od stycznia 2012 r. W tym kontekście należy bowiem zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżący spełniał przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.

Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż skarżący zaprzestał aktywności zawodowej w maju 2010 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od stycznia 2012 r. wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mających wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Orzekające w sprawie organy uznały ponadto, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie uniemożliwia mu podjęcia aktywności zawodowej stwierdzając, że Z. P. nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego funkcjonowania, zaś wykonywanych przez skarżącego w ramach życia rodzinnego czynności takich jak: pilnowanie przyjmowania leków, wizyt lekarskich, sprzątania czy przygotowywania posiłków nie można uznać za czynności związane z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Należy zauważyć, że z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Przy tym podkreślić należy, że ocena taka dla swej kompletności winna uwzględniać specyfikę schorzeń, które zdeterminowały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy udzielanej przez niego niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest co najmniej przedwczesna.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącego z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Oczywiście podkreślić należy, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie w jej szczególnych okolicznościach.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności i adekwatną do rzeczywistych potrzeb podopiecznej, a jej rozmiar wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową.

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (tak B.Chludziński (w:) P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący w ramach sprawowanej opieki nad matką pomaga jej w codziennej toalecie i dbaniu o higienę osobistą (mycie głowy, kąpanie), przygotowywaniu wszystkich posiłków. Jak ustalono, matka skarżącego jest osobą niedowidzącą, choruje na wysiękowe AMD obu oczu (choroba żółtej plamki), cierpi na cukrzycę, jest po wstawieniu zastawki mechanicznej serca. Z uwagi na poważną wadę wzroku matka skarżącego potrzebuje pomocy drugiej osoby w wykonywaniu większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że zajmuje się także pracami porządkowymi w mieszkaniu, zakupami, realizacją recept, uczestniczy w wizytach lekarskich, jest potrzebny matce przy wychodzeniu z domu i podczas spacerów.

Skarżący oświadczył ponadto, że częściowo w ciągu dnia przebywa poza domem, ponieważ pomaga w opiece nad swoim niepełnosprawnym dzieckiem. Matka skarżącego potwierdziła podczas wywiadu, że syn sprawuje nad nią stałą i długotrwałą opiekę. Ponadto, jak wynika ze złożonego wniosku, skarżący kilka razy dziennie mierzy matce ciśnienie, poziom cukru we krwi oraz robi zastrzyki.

W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Wątpliwości Sądu budzi bowiem zakres wykonywanych przez skarżącego czynności opiekuńczych. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, w sposób ogólny przedstawiający charakter sprawowanej opieki, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącego uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy nie przedstawił zaś żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z podjęciem zatrudnienia.

Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku orzekających organów, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne - w niniejszej sprawie niedowidzenie.

Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, oceniając zakres sprawowanej opieki, starały się uwypuklić, iż matka skarżącego nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi ze strony skarżącego, bowiem nie jest osobą leżącą i niezdolną do samodzielnego funkcjonowania. Przyjęte stanowisko nie znajduje jednak jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Pracownik socjalny, mający bezpośredni kontakt z osobą wymagającą opieki, stwierdził zaś, że matka skarżącego "z uwagi na poważną wadę wzroku potrzebuje pomocy drugiej osoby w większości czynności związanych z codziennym funkcjonowaniem". Choroby narządu wzroku stanowią przy tym, jak wskazano w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyczynę niepełnosprawności matki skarżącego. Okoliczność ta, istotna w kontekście procesu oceny samodzielności funkcjonowania matki skarżącego, nie została zweryfikowana przez Kolegium.

Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy nie wskazuje ponadto, w jakim wymiarze czasowym skarżący jest zaangażowany w opiekę nad własnym dzieckiem, którą sprawuje w miejscu oddalonym od miejsca zamieszkania matki i czy w jakikolwiek sposób opieka nad dzieckiem wpływa na dyspozycyjność względem matki, np. czy pozbawia tą opiekę cechy stałości. Dla przyjęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, iż formy i zakres pomocy udzielanej przez skarżącego matce nie są na tyle absorbujące, by uniemożliwić mu podjęcie zatrudnienia, należało poczynić wnikliwsze ustalenia, które powinny przybrać postać bardziej szczegółowego opisu funkcjonowania matki skarżącego w życiu codziennym i zakresu udzielanej pomocy przez skarżącego, a także zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego.

Z tego powodu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką i w konsekwencji odmowy wnioskowanego świadczenia.

Wyjaśnić należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131).

To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali szczegółowy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką w kontekście jej ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi i dokona oceny, czy jej wymiar uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w skardze wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.