Uzasadnienie
J. T. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/2626/23, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Władysławowa (dalej jako: Burmistrz) z dnia 16 lutego 2023 r., nr DW.5282.1853.2.2023, o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 29 listopada 2022 r. skarżący wystąpił o wypłatę dodatku węglowego. W treści wniosku wnioskodawca wskazał, że zamieszkuje we Władysławowie przy ul. [...] i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe.
Decyzją z 16 lutego 2023 r. Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego dodatku stwierdzając, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami.
W odwołaniu od tej decyzji strona zauważyła, że w sprawie zostały przeprowadzone dwa wywiady środowiskowe, a każdy z nich kończył się inną konkluzją. Wywiady te były ukierunkowane na nieprzyznanie wnioskodawcy przedmiotowego dodatku. Tymczasem prowadzi on odrębne gospodarstwo domowe i posiada odrębny lokal, składający się z kuchni, łazienki, dwóch pokoi i niezależnego wejścia do lokalu. Odwołujący się zauważył także, że po nowelizacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023r., poz. 1630 ze zm.), dalej jako "ustawa o dodatku węglowym", dodatek węglowy przysługuje, gdy: pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe; gospodarstwa te wykorzystują oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania; ustawodawca nie wymaga wyodrębnienia lokalu. Wnioskodawca kryteria te spełnia.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z 25 sierpnia 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatku węglowym, mających zastosowanie w sprawie. Zauważono, że ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2236) do ustawy o dodatku węglowym dodano art. 2 ust. 3c, 3d i 3e, które na mocy art. 31 ww. ustawy zmieniającej mają zastosowanie również do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem ich wejścia w życie.
Zgodnie zaś przepisem art. 2 ust. 3c ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d ustawy).W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e ustawy).
Z treści tych przepisów organ odwoławczy wywiódł wniosek, że aktualnie ustawodawca dopuścił możliwość przyznania więcej niż jednego dodatku węglowego gospodarstwom domowym zamieszkującym pod jednym adresem miejsca zamieszkania w odrębnych lokalach wykorzystujących oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania.
Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy Kolegium zauważyło, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, iż na ten sam adres zamieszkania, którego dotyczył rozpoznawany wniosek, przyznano już wcześniej dodatek węglowy, ani to, czy podjęto formalne działania mające na celu wyodrębnienie lokalu. Konieczne jest natomiast przeprowadzenie przez organ I instancji wywiadu środowiskowego ustalającego zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności.
Jak dalej wskazał organ odwoławczy, w aktach sprawy znajduje się deklaracja do centralnej ewidencji emisyjności budynków z 19 maja 2022 r., zgłoszona dla budynku jednorodzinnego położonego przy ul. [...] we Władysławowie, z której wynika, iż głównym źródłem ogrzewania w budynku jest pompa ciepła (funkcja co. i c.w.u.). Z kolei z deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków z 25 sierpnia 2022 r., zgłoszonej dla tego samego budynku, wynika, iż głównym źródłem ogrzewania w budynku jest pompa ciepła (funkcja co.) oraz kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy, z rodzajem stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne. Jak zauważyło Kolegium, to właśnie dane z tej ewidencji stanowią podstawę ustalenia jakie jest główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy oraz rodzaj paliwa używanego do jego zasilania i są weryfikowane przez organy gminy.
Ustawodawca dopuszcza również w pewnych sytuacjach możliwość przyznania dodatku pomimo braku wcześniejszego wpisu głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego do CEEB. Przy czym wówczas niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a wpis do CEEB jest dokonywany przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu.
W aktach sprawy znajduje się też pismo Urzędu Miejskiego we Władysławowie z 13 marca 2023 r., z którego treści wynika, iż dla przedmiotowego adresu został złożony wniosek o dofinansowanie do Programu Priorytetowego Czyste Powietrze obejmujący wymianę nieefektywnego źródła ciepła na pompę ciepła powietrze/woda o podwyższonej klasie efektywności energetycznej. Wniosek został złożony w dniu 12 października, a w dniu 27 stycznia 2023 r. do beneficjenta zostało przesłane pismo informujące o zawarciu umowy o dofinansowanie. W innym piśmie, również z 13 marca 2023 r., Urząd Miejski we Władysławowie wskazał, że na nazwisko S. T. został złożony w dniu 17 maja 2022 r. wniosek nr [..] o udzielenie dotacji celowej na realizację zadania związanego z wymianą starego źródła ciepła na ekologiczne źródło ciepła - ogrzewanie pompą ciepła. Na podstawie złożonego wniosku pomiędzy Gminą Władysławowo a S. T. została zawarta umowa o udzielenie dotacji celowej na finansowanie kosztów inwestycji zmierzających do ograniczenia emisji zanieczyszczeń środowiska naturalnego związanych z wymianą kotła do centralnego ogrzewania na nowy kocioł ekologiczny. W związku z realizacją zadania S.T. przedstawiła organowi, z którym zawarła umowę dotacji, formularz przyjęcia odpadów metali z dnia 22 września 2022 r., potwierdzający zezłomowanie pieca C.O.
Z kolei z notatki służbowej z dnia 10 stycznia 2023 r. z przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca nie jest zorientowany co do źródła ogrzewania jego lokalu. Zaś w notatce służbowej z kolejnego wywiadu, przeprowadzonego w dniu 9 lutego 2023 r., wskazano, że na posesji znajdują się 2 budynki. Wnioskodawca nie był zorientowany w kontekście ogrzewania i jak twierdzi, swój lokal wynajmuje od matki. Podczas wywiadu wnioskodawca pokazał piec, który nie był w tym czasie włączony, zaś zgodnie z oświadczeniem strony, jest on włączany w późniejszych godzinach. Z kolei w oświadczeniu z 9 stycznia 2023 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, wnioskodawca podał, iż głównym źródłem ogrzewania jego lokalu jest piec na drewno.
Mając to na uwadze Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami. Przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego należy bowiem rozumieć nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym wzajemną, ścisłą współpracę w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. O braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogą świadczyć takie okoliczności, jak np.: urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiającą się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących.
W ocenie Kolegium ogrzewanie lokalu, w którym się zamieszkuje jest jedną z podstawowych czynności wykonywanych przez gospodarstwa domowe, podobnie jak pranie czy gotowanie. Wnioskodawca zaś nie ma wiedzy na temat źródła ogrzewania w jego lokalu oraz rodzaju stosowanego paliwa, bowiem - jak sam stwierdził w oświadczeniu z dnia 1 lutego 2023 r. - na co dzień nie zajmuje się paleniem w piecu ani kwestiami zaopatrzenia opałowego. Równocześnie wnioskodawca zeznał pod rygorem odpowiedzialności karnej, niezgodne z treścią złożonego wniosku o dodatek w zakresie rodzaju stosowanego paliwa. Niniejsze wskazuje, iż wnioskodawca nie wykazuje się samodzielnością w podejmowaniu decyzji co do sposobu ogrzewania lokalu, podlegając w tym zakresie gospodarstwu domowemu swojej matki.
Ponadto Kolegium uznało, że zgłoszenie źródła ciepła w postaci kotła na paliwo do CEEB po dniu 11 sierpnia 2022 r. stoi w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi, bowiem kocioł w dniu dokonywania zgłoszenia do CEEB nie stanowił "nowego źródła ciepła", gdyż zgłoszenie nie dotyczyło nowego zainstalowanego kotła, a ponadto kocioł w ciągu dnia nie był wykorzystywany do ogrzewania domu, a zatem nie stanowił on "głównego źródła ogrzewania". Złożona dla budynku deklaracja CEEB z 25 sierpnia 2022 r. nie odpowiada zatem rzeczywistemu stanowi faktycznemu i została dokonana jedynie (pozornie) w celu nabycia dodatku węglowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji osobistej skarżącego, prowadzące do ustalenia, że nie prowadzi on gospodarstwa domowego w rozumieniu ustawy o podatku węglowym;
- 2) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść skarżącego;
- 3) naruszenie art. 2 ust. 3a w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatku węglowym, poprzez odmowę wypłaty skarżącemu dodatku węglowego, pomimo że skarżący jest osobą samotnie zamieszkującą i gospodarującą, prowadzącą oddzielne gospodarstwo domowe.
Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu wskazano, że twierdzenia organów o tym, iż nie prowadzi on samodzielnego gospodarstwa domowego zostały oparte na informacjach pozyskanych podczas dwóch wywiadów środowiskowych, przy czym ustalenia tych wywiadów są ze sobą sprzeczne, a wnioski wyciągnięte na ich podstawie przez organ nie odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego oraz w złej wierze negują wszelkie okoliczności, które wskazują, że skarżącemu powinien przysługiwać dodatek węglowy. W szczególności, oświadczenie złożone przez stronę podczas wywiadu w dniu 9 stycznia 2023 r. wskazujące, że głównym źródłem ogrzewania jest piec na drewno (błędne), jest ze złą wolą interpretowane przez organy administracji.
Skarżący bowiem w piśmie z dnia 1 lutego 2023 r. wyjaśnił oraz sprostował swoje oświadczenie wskazując, że na co dzień nie zajmuje się paleniem w piecu, w związku z czym złożone pod presją czasu, w obecności urzędnika, oświadczenie było nieścisłe. Przepisy nie przyznają oświadczeniom złożonym w trakcie wywiadu środowiskowego jakiegoś szczególnego statusu, który uniemożliwiałby ich skorygowanie lub doprecyzowanie. Ponadto strona zauważyła, że w przejściowym okresie, kiedy istniały problemy z zakupem paliwa węglowego, częściowe nawet używanie drewna do rozpalania pieca na węgiel nie może decydować o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że twierdzenia organu II instancji, jakoby kocioł na węgiel istniejący obecnie na terenie nieruchomości miał być tym samym kotłem, który został zezłomowany, nie są poparte żadnymi dowodami. Fakt, że oprócz pompy ciepła na nieruchomości funkcjonuje kocioł na węgiel, wynika z tego, że sama pompa ciepła nie była w stanie zapewnić wystarczającego ciepła na ogrzewanie obydwu gospodarstw domowych w okresie zimowym. Pompa ciepła sprawdzała się przed nadejściem chłodnych dni w zakresie ogrzewania wody. Natomiast w okresie zimowym jest to niewystarczające źródło ciepła. Stąd zapadła decyzja o zakupie ekologicznego kotła węglowego (obecnie zainstalowany kocioł węglowy spełnia kryteria emisyjności C02). Przy czym organ II instancji z faktu, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego kocioł na węgiel był wyłączony, wyprowadził bardzo daleko idący wniosek, że kocioł ten jest wyłączony z użytku na stałe.
Co więcej, organ II instancji sugeruje, że kocioł ten znajduje się na terenie nieruchomości wyłącznie dla pozoru, w celu wyłudzenia dodatku węglowego. Wnioski te jednak nie mają żadnego umocowania w zasadach logiki oraz doświadczenia życiowego. Dość powszechną praktyką w gospodarstwach domowych jest bowiem włączanie ogrzewania (źródła ogrzewania) w godzinach popołudniowych oraz nocnych oraz oszczędzanie poprzez wyłączanie ogrzewania w porze dziennej, zwłaszcza w godzinach przedpołudniowych, kiedy jest cieplej oraz w mieszkaniu nie przebywają domownicy.
Nie można zatem na podstawie wizyty w porze przedpołudniowej stwierdzać kategorycznie, że kocioł węglowy jest stale wyłączony z użytku. Jest to tym bardziej chybiony wniosek, że wizyta w ramach wywiadu środowiskowego przeprowadzana była w okresie drastycznego wzrostu cen nośników energii oraz mniejszej dostępności paliwa węglowego, co uzasadnia oszczędzanie poprzez czasowe wyłączanie kotła w ciągu dnia. Jeżeli natomiast organ miał nadal wątpliwości tak co do źródła ciepła, jak i rodzaju paliwa, to powinien przeprowadzić stosowne postępowanie w celu ich usunięcia. W niniejszej sprawie co prawda został przeprowadzony wywiad środowiskowy, ale ustalenia z tego wywiadu były dokonywane przez organ w kierunku nieprzyznania dodatku węglowego. Natomiast gdyby organ rzetelnie zweryfikował sytuację na nieruchomości, z pewnością doszedłby do wniosku, że konkluzje co do pozorności ogrzewania kotłem węglowym są oczywiście błędne.
Dalej skarżący zakwestionował twierdzenia organu o tym, że o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami świadczy brak fizycznego zaangażowania strony w proces ogrzewania swojego lokalu. Tymczasem, na podstawie art. 2 ust. 3a ustawy o dodatku węglowym, dodatek ten przysługuje także wtedy, gdy dwa lub więcej gospodarstwa domowe pod tym samym adresem korzystają z tego samego pieca. Jest natomiast oczywiste, że w takiej sytuacji najczęściej następuje podział obowiązków, jednak może on przybrać różną postać. Osoby z dwóch gospodarstw domowych mogą naprzemiennie np. zajmować się zakupem opału i jego dokładaniem do pieca, jednak w praktyce częstszym rozwiązaniem jest przejęcie tych obowiązków przez jedno z gospodarstw domowych. Jest to rozwiązanie korzystne także z punktu widzenia oszczędności oraz bezpieczeństwa, jeśli korzystając ze wspólnego pieca, tylko jedna osoba z danego gospodarstwa domowego zajmuje się kwestiami opału.
Co więcej, ustawa o dodatku węglowym nie posługuje się kryterium "samodzielnego" czy też "wspólnego" gospodarstwa domowego. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, bowiem skoro dopuścił możliwość przyznania dodatku węglowego dwóm lub więcej gospodarstwom domowym, ogrzewanym tym samym piecem, to jest oczywiste, że dopuścił, iż w pewnym zakresie gospodarstwa te są faktycznie "niesamodzielne", ponieważ istnieje niewątpliwie wtedy "wspólność" w zakresie ogrzewania. Zatem twierdzenia o tym, że istnienie wspólnego ogrzewania oraz przejęcie większości obowiązków z tym związanych przez jedno gospodarstwo miało świadczyć o nieistnieniu gospodarstwa domowego w rozumieniu ustawy, są sprzeczne z celem tej ustawy.
Reasumując, skarżący ocenił, że ustalenia organu I instancji, jak i organu II instancji nie kierują się zasadą obiektywizmu, lecz spośród dostępnych ustaleń uwypuklają te, które mają na celu odmowę przyznania świadczenia. Akcentują złożenie omyłkowego oświadczenia o źródle ciepła (pomimo jego skorygowania), bez jakiegokolwiek dowodu sugerują fikcyjne zezłomowanie a następnie pozorne zamontowanie kotła węglowego, odmawiają prawa do dodatku węglowego, twierdząc, że w proces ogrzewania powinny być zaangażowane wszystkie osoby z obydwu gospodarstw domowych itp. Niewątpliwie w sprawie pojawiły się wątpliwości, np. w zakresie tego, czy piec węglowy jest faktycznie wykorzystywany do ogrzewania budynku, czy skarżący zamieszkuje na stałe w budynku, czy pompa ciepła jest jedynym źródłem ogrzewania, czy piec jest zasilany węglem, lecz zostały one rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego. Ten sposób procedowania w sposób oczywisty naruszył art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2023 r. i Burmistrza z dnia 16 lutego 2023 r., Sąd doszedł do wniosku, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023r., poz. 1630 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, pieco-kuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy stanowi zaś, że przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Natomiast, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Co do zasady, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a). Jednakże w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem, w odrębnych lokalach, kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3c i 3d).
W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania wnioskowanego dodatku było stwierdzenie przez organy, że wnioskodawca nie prowadzi własnego gospodarstwa domowego, lecz gospodaruje wspólnie z rodzicami, których gospodarstwo domowe, znajdujące się pod tym samym adresem, otrzymało już dodatek węglowy
Na wstępie należy zasygnalizować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, pieco-kuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust.
3. Zatem ustalenie w toku sprawy, że w budynku zainstalowane jest źródło ciepła, które faktycznie nie jest zasilane paliwem stałym, o którym mowa w art. 2 ust. 3, wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2023 r., sygn. III SA/Kr 1879/22; wyrok WSA w Kielcach z 22 lutego 2023 r., sygn. II SA/Ke 73/23; wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2023 r., sygn. II SA/Gl 599/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2023 r., sygn. II SA/Łd 345/23 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wymaga też podkreślenia, że weryfikacja wniosku o przyznanie tego rodzaju pomocy ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków, gdyż w tym zakresie ustawodawca wyposażył organy w szereg uprawnień procesowych, przykładowo wymienionych w art. 2 ust. 15a-15f ustawy o dodatku węglowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 184/23; wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 139/23, dostępne w CBOSA). Jednocześnie, jak wynika z art. 3 ust. 3 ustawy, w sprawach nieuregulowanych ustawodawca wprowadził zasadę uzupełniającego stosowania przepisów k.p.a.
Zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z wyrażonej w powołanym przepisie zasady praworządności (legalizmu) wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W toku postępowania organy administracji, z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy obowiązkom tym nie sprostały.
Nie jest sporne, że skarżący w dniu 29 listopada 2022 r. złożył wniosek o dodatek węglowy, wskazując jako adres gospodarstwa domowego ul. [...] we Władysławowie. Niesporne jest też, że pod tym samym adresem znajduje się też gospodarstwo domowe prowadzone przez jego rodziców. Wobec tego należało ustalić, czy gospodarstwa te są wspólne czy oddzielne i czy mają odrębne lub współdzielone źródło ciepła oraz jakiego jest ono rodzaju, tj. czy mieści się w katalogu wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Trzeba było także zbadać, czy zajmują jeden lokal, czy też dwa lokale.
W przedmiotowym wniosku wskazano, że źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. W toku postępowania pracownik socjalny dwukrotnie spotkał się z wnioskodawcą na posesji, jednakże w toku tych spotkań uzyskiwano sprzeczne informacje odnośnie źródła ogrzewania gospodarstwa domowego prowadzonego przez wnioskodawcę. Podczas spotkania w dniu 9 stycznia 2023 r. wnioskodawca zaprowadził pracownika organu do budynku na tyłach posesji, gdzie okazał swoją przestrzeń mieszkalną. Odnośnie ogrzewania mówił o piecu oraz o pompie ciepła. Podczas tego wywiadu pracownikom organu okazano jedynie piec. W oświadczeniu z tego dnia strona napisała natomiast, że źródłem ogrzewania jest piec na drewno.
Natomiast w oświadczeniu z dnia 10 stycznia 2023 r. S. T., matka wnioskodawcy i właścicielka nieruchomości przy ul. [...] wyjaśniła, że na posesji są dwa budynki i każdy z nich ma własne źródło ciepła na paliwo stałe (węgiel, drewno). Każdy budynek może być ogrzewany niezależnie lub wzajemnie – źródło ciepła pierwszego budynku może ogrzać drugi budynek i odwrotnie. Wymiana C.O. i C.W. pomiędzy budynkami odbywa się instalacją położoną w ziemi i regulacją zaworów. Jest też pompa ciepła, która wykorzystywana jest do grzania wody, zwłaszcza w sezonie, z powodu braku miejsca na składowanie opału. Matka skarżącego oświadczyła też, że jej syn ma odrębny lokal, w którym jest w pełni wyposażona kuchnia, łazienka, dwa pokoje, osobne wejście. Syn płaci za media, C.O. i CW.
Z kolei podczas spotkania w dniu 9 lutego 2023 r. wnioskodawca ponownie zaprowadził pracowników organu do budynku na tyłach posesji – pomieszczenia w części zagospodarowanej piwnicy. Okazał pracownikom piec, który w trakcie wizyty był wyłączony oraz reklamówkę z węglem.
W notatkach służbowych z tych spotkań podkreślano, że wnioskodawca nie jest zorientowany co do sposobu ogrzewania znajdujących się na posesji budynków, w tym swojej części mieszkalnej. Wnioskodawca wprost wskazywał, że nie zajmuje się tą kwestią i wszystko załatwiają rodzice.
W ocenie Sądu, z przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających wyłania się niespójny, niejasny stan faktyczny. Z ustaleń nie wynika jednoznacznie, jakie jest źródło ogrzewania gospodarstwa wnioskodawcy, ani nawet, gdzie owo gospodarstwo się znajduje – czy w budynku głównym czy w budynku znajdującym się na tyłach posesji, w odrębnym budynku, czy też w piwnicy jednego z budynków. Mowa jest bowiem o piwnicy zarówno w kontekście zamieszkania wnioskodawcy, jak i miejsca, w którym znajduje się źródło ogrzewania, lecz kwestii tej nie rozwinięto. Dodatkowe wątpliwości budzi fakt, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, iż "nieefektywne źródło ciepła" zostało pod tym adresem wymienione w ramach Programu Priorytetowego Czyste Powietrze na pompę ciepła powietrze/woda. W aktach znajduje się też formularz przyjęcia odpadów z dnia 22 września 2022 r. potwierdzający zezłomowanie pieca C.O., dokonanego w ramach ww. wymiany źródła ogrzewania.
Informacje te poddają więc w wątpliwość oświadczenie tak wnioskodawcy, jak i jego matki, iż budynki na posesji są ogrzewane przez piec C.O. Oświadczenia w tym zakresie złożono w roku 2023, zaś zezłomowanie owego pieca miało mieć miejsce jesienią 2022 r. Także w deklaracjach dotyczących źródła ciepła dla nieruchomości przy ul. [...], składanych przez S. T., wynika, że na dzień 19 maja 2022 r. na nieruchomości znajdowało się tylko jedno źródło ciepła – pompa ciepła o funkcji C.O., zaś na dzień 25 sierpnia 2022 r. były to dwa źródła – owa pompa ciepła i kocioł na paliwo stałe, również pełniący funkcję C.O.
Jak już natomiast wskazano, dla przyznania dodatku węglowego niezbędne jest szczegółowe i jednoznaczne ustalenie, jakie jest źródło ciepła gospodarstwa objętego wnioskiem, zaś w niniejszej sprawie kwestia ta nie została należycie wyjaśniona i budzi wątpliwości, szczególnie w kontekście informacji o zezłomowaniu pieca C.O., który miał stanowić źródło ciepła gospodarstwa prowadzonego przez wnioskodawcę. Nie jest też wyjaśnione wprost, gdzie znajduje się owo źródło ciepła, w którym budynku, czy też może w obu – jak wskazuje w swoim oświadczeniu S. T. Po drugie, nie wyjaśniono należycie, czy wnioskodawca prowadzi wspólne z rodzicami czy też odrębne gospodarstwo domowe. Wprawdzie sam oświadczył, jak również potwierdziła to matka, że gospodaruje on samodzielnie, jednakże niejasne okoliczności faktyczne nie pozwalają na jednoznaczną ocenę tej przesłanki. W szczególności z przeprowadzonych wywiadów i oświadczeń nie wynika jasno, czy pomieszczenia mieszkalne wnioskodawcy znajdują się w budynku głównym, czy też w budynku na tyłach posesji.
Jak też słusznie zawracał uwagę organ, wnioskodawca nie był zorientowany w kwestiach związanych z ogrzewaniem swojej części mieszkalnej, co może świadczyć o tym, iż nie prowadzi on odrębnego gospodarstwa domowego. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący wskazując, że w sytuacji, gdy kilka gospodarstw ma wspólne źródło ciepła, praktykowane jest, iż tylko jedna osoba zajmuje się kwestią opału. O ile nie można zaprzeczyć tej praktyce, to jednak trudno przyjąć z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego, że w wypadku dwóch gospodarstw domowych, w szczególności gdy są to dwie odrębne rodziny, jedno z nich zupełnie nie interesuje się kwestią ogrzewania pomieszczeń wchodzących w skład tego gospodarstwa, cedując te obowiązki na drugie gospodarstwo domowe. Może to bowiem rodzić istotne problemy i konflikty, gdy obowiązki te zostaną zaniechane lub będą nienależycie wykonywane, narażając na negatywne konsekwencje to z gospodarstw, które nie angażowało się w kwestie ogrzewania.
Ponadto, nawet jeżeli taki podział jest praktykowany, to nadal oba gospodarstwa wspólnie partycypują w kosztach ogrzewania, stosownie do ustalonego podziału. Ponoszenie opłat eksploatacyjnych związanych z prowadzeniem gospodarstwa należy bowiem uznać za jedną z przesłanek ustalenia odrębności tych gospodarstw.
Natomiast w rozważanym wypadku wnioskodawca nie tylko nie był w stanie udzielić jasnych i jednoznacznych informacji dotyczących sposobu ogrzewania, jak też nie partycypował w kosztach ogrzewania, co poddaje w wątpliwość jego oświadczenie o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego.
Tak więc w kontrolowanym postępowaniu organy nie ustaliły należycie podstawowych przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie dodatku węglowego, tj. źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy i tego, czy owo gospodarstwo domowe jest odrębne od innego gospodarstwa prowadzonego pod tym samym adresem. Nie ustaliły też, czy skarżący zajmuje odrębny lokal od lokalu rodziców. Jeżeli bowiem pod wskazanym adresem są dwa gospodarstwa domowe, to jeszcze muszą zajmować dwa odrębne lokale.
Co więcej, w sprawie mowa jest o przeprowadzeniu "wywiadów środowiskowych", jednakże - zdaniem Sądu - treść znajdujących się w aktach sprawy "notatek urzędowych" z 9 stycznia i 2 lutego 2023 r. budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ skarżący kwestionuje informacje, jakie rzekomo miał podać podczas wizyt pracownika socjalnego, a organy tych informacji nie zweryfikowały, np. odbierając od skarżącego wyjaśnienia, czy też przesłuchując jego matkę. Tym samym okoliczności faktyczne sprawy nie zostały należycie ustalone.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kontrola wydanych decyzji ujawniła, że w toku postępowania organy nie wykazały, gdzie znajdują się pomieszczenia mieszkalne wnioskodawcy, czy stanowią one odrębny lokal, a ponadto - jakie jest główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego prowadzonego przez wnioskodawcę oraz gdzie znajduje się to źródło. W toku sprawy pojawiały się sprzeczne informacje i oświadczenia (w tym oświadczenia samego wnioskodawcy) dotyczące źródła ogrzewania, a także w zakresie samodzielności prowadzonego przez stronę gospodarstwa domowego, a to oznaczało konieczność bardziej wszechstronnego przeanalizowania sprawy, z którego to obowiązku orzekające w sprawie organy nie wywiązały się.
Należy bowiem przypomnieć, że rodzinny wywiad środowiskowy, którego de facto w tej sprawie nie przeprowadzono, może być przeprowadzany wielokrotnie, w szczególności jeżeli istnieją kwestie sporne w sprawie.
Zdaniem Sądu, uchybienia przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., których dopuściły się orzekające organy, stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższej oceny, w szczególności konieczne będzie przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego, którego celem będzie ustalenie, gdzie wnioskodawca prowadzi swoje gospodarstwo domowe, czy w odrębnym lokalu i czy jest ono samodzielne czy wspólne z rodzicami, a nadto, jakie jest źródło ogrzewania gospodarstwa skarżącego, rodzaj stosowanego paliwa oraz gdzie to źródło się znajduje. Zdaniem Sądu, dla oceny samodzielności gospodarstwa domowego skarżącego ważne też będzie ustalenie stopnia zaangażowania strony w kwestie związane z ogrzewaniem – podstawowa wiedza w tym zakresie, partycypacja w kosztach. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli stwierdzić, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu dodatku węglowego, z uwzględnieniem okoliczności, że aktualnie ustawodawca dopuścił możliwość przyznania więcej niż jednego dodatku węglowego gospodarstwom domowym zamieszkującym pod jednym adresem miejsca zamieszkania w odrębnych lokalach wykorzystujących oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w 2. punkcie wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu zwrot na rzecz skarżącego kwoty 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, gdyż wniosek w tej sprawie zgłosiły obie strony postępowania.