Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 96/14

Uzasadnienie

We wniosku z dnia 7 października 2010 r. J. O., właścicielka budynku położonego w L. przy ul. S. [...], wystąpiła do Burmistrza Miasta o zniwelowanie terenu miejskiego graniczącego ze ścianą zachodnią jej budynku do wysokości 19,25 m n.p.m., gwarantowanej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 1988 r., wydaną przez Urząd Miejski. Jako podstawę prawną swego żądania powołała art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) - dalej określanej w skrócie jako "u.p.w.".

Burmistrz Miasta - decyzją z dnia 3 stycznia 2011 r. - umorzył postępowanie w sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 17 maja 2010 r. przeprowadzono wizję lokalną w budynku przy ul. S. nr [...], w trakcie której mąż skarżącej okazał zawilgoconą piwnicę wnosząc równocześnie o wykonanie niwelacji terenu w celu zapobieżenia zawilgoceniom w przyszłości. Organ wskazał, że kwestia zawilgocenia piwnic w budynku, w którym mieszka skarżąca, była już przedmiotem rozpoznania, znajdując swój finał przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokami z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 869/09 i II OSK 870/09 oddalił skargi J. O. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 722/08 i II SA/Gd 721/08. Z treści uzasadnień tych wyroków wynika, że przyczyną zawilgocenia piwnicy nie jest brak uregulowania stosunków wodnych na terenie graniczącym ze ścianą zachodnią budynku położonego przy ul. S. [...], ani także niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych z budynku położonego przy ul. S. [...], lecz nieskuteczna izolacja wodochronna piwnic tego budynku, intensywne skraplanie się pary wodnej w murowanych przewodach wentylacyjnych w ścianie szczytowej w pomieszczeniu nr [...], jak i nieszczelne przejście rury wodociągowej przez ścianę zewnętrzną w pomieszczeniu nr [...]. Z wyroków tych wynika też, że stosunki wodne na przedmiotowym terenie są aktualnie uregulowane prawidłowo.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania, a także naruszenie zasady ostateczności decyzji administracyjnych polegające na tolerowaniu odstępstwa od ustaleń dotyczących rzędnych posadowienia budynku określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 1988 r. Zarzuciła też niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, polegające na pominięciu dowodów z akt dotyczących pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku, a także dowodu z pomiaru lustra wody w piwnicy wykonanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w latach ubiegłych. Stwierdziła także, że część robót mających wpływ na zalewanie jej budynku wykonana została przez sąsiadów bez pozwolenia na budowę, co rażąco narusza prawo i stanowi podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku przy ul. S. [...].

Decyzją z dnia 18 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej zwanej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 29 ust. 3 u.p.w., uchyliło zaskarżoną decyzję i rozstrzygnęło sprawę co do istoty poprzez odmowę nakazania właścicielowi terenu przyległego do ściany zachodniej budynku przy ul. S. [...] w L. niwelacji tego terenu do wysokości 19,25 m. n.p.m., ustalonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną dnia 16 sierpnia 1988 r. przez Burmistrza Miasta. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie jest sporne, iż piwnice i częściowo ściany domu nr [...] są zawilgocone. Jednakże stanowisko odwołującej się jakoby przyczyną tego stanu była okoliczność, iż przy budowie budynku nr [...] podwyższono poziom gruntu bezpośrednio przy ścianie zachodniej budynku nr [...] ponad rzędną określoną w pozwoleniu na budowę, co w następstwie spowodowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych w stronę budynku nr [...], powyżej granicy izolacji pionowej i w konsekwencji przenikanie wód opadowych do piwnic budynku nr [...] jest nieprawidłowe.

Stoi ono bowiem w sprzeczności z większością opinii i ekspertyz wykonywanych na zlecenie stron i inspekcji nadzoru budowlanego na potrzeby procesów sądowych i postępowań administracyjnych, które jednoznacznie stwierdzają, że przyczyną zawilgocenia budynku nr [...] jest niewłaściwie wykonana pozioma i pionowa izolacja tego budynku lub ewentualnie zbyt wysoki poziom wody gruntowej, a nie wadliwe odprowadzenie wód opadowych z budynku nr [...] czy podwyższenie poziomu gruntu przy tym budynku. Kolegium doszło do przekonania, że z uwagi na dodatkowe znaczne koszty zbędne jest zlecanie kolejnych opinii dotyczących przyczyn zawilgocenia budynku skarżącej, ponieważ jednoznacznie tę przyczynę identyfikują opinie wykonane w sprawach z zakresu prawa budowlanego, będących przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie przeprowadzono je w postępowaniu dotyczącym ewentualnego naruszenia przepisów prawa budowlanego, ale w istocie przedmiotem wniosków skarżącej była i jest kwestia nadmiernego zawilgocenia jej budynku oraz przyczyn tego stanu.

Organ wskazał, że wykładnia przepisu art. 29 u.p.w. jednoznacznie prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji z ust. 3 tego przepisu, to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Innymi słowy, aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skoro nadmierne zawilgocenie pomieszczeń w przedmiotowym budynku nie zostało spowodowane zmianą stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, brak podstaw do wydania nakazu przewidzianego w art. 29 ust. 3 u.p.w.

W skardze na powyższą decyzję J. O. wniosła o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy co do istoty poprzez nakazanie niwelacji przedmiotowego terenu lub przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy zaniechały wyjaśnienia kto, kiedy i na jakiej podstawie prawnej podniósł teren ponad ustaloną wysokość i go zabetonował oraz, że w sprawie naruszono zasadę trwałości decyzji ostatecznych, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 1988 r. o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu istota sporu w niniejszym postępowaniu nie sprowadza się do kwestii nadmiernego zawilgocenia jej budynku i przyczyn tego stanu, lecz dotyczy samowolnego podniesienia terenu przy ścianie zachodniej budynku S. [...] na zlecenie Gminy. Zarzuciła także niewyjaśnienie w trakcie prowadzonego postępowania okoliczności podniesienia i zabetonowania terenu należącego do Gminy L., przylegającego od strony zachodniej do należącego do niej budynku. Okoliczność ta, w przekonaniu skarżącej, stanowi podstawę wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a w konsekwencji wydania nakazu rozbiórki.

Po rozpoznaniu tej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 425/11, oddalił skargę, uznając, że w przedmiotowej sprawie dokładnie ustalono stan faktyczny w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. W szczególności, w dniu 17 maja 2010 r. przeprowadzono wizję lokalną w budynku należącym do skarżącej przy ul. S. nr [...], w trakcie której jej mąż okazał zawilgoconą piwnicę wskazując równocześnie jako jej przyczynę brak niwelacji sąsiedniego terenu. W wyniku dokonanych wówczas pomiarów uprawniony geodeta A. F. wykonał szkic inwentaryzacji wysokościowej schodów wejściowych i chodnika położonego przy ul. S. [...] i [...] w L., z którego wynika kierunek odpływu wód opadowych. Organy powołały się na znajdujące się w obrocie prawnym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 869/09 i OSK 870/09 oddalające skargi J. O. od wyroków WSA w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 722/08 i II SA/Gd 721/08.

Sąd wskazał, że powyższe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych koncentrowały się co prawda na zagadnieniu kontroli budynku położonego przy ul. S. [...] (sąsiedniego w stosunku do budynku skarżącej), jednakże sporządzone na potrzeby powyższych postępowań ekspertyzy techniczne oraz opinia geotechniczna wykazały, że jedyną przyczyną zawilgoceń i okresowych podtopień piwnic w budynku nr [...] jest nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku. Stwierdzając, że dowody powyższe uzupełniają się wzajemnie i potwierdzają sąd uznał, iż brak było podstaw do ich kwestionowania.

Sąd podzielił stanowisko organu, że nie zachodziła konieczność przeprowadzania nowych dowodów w celu wyjaśnienia spornych okoliczności. Skoro w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania ustalono, że jedyną przyczyną zawilgoceń i okresowych podtopień piwnic w budynku nr [...] jest nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku, to wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w. Sąd uznał, że nie było konieczności nakazania właścicielowi budynku położonego przy ul. S. [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, czy przywrócenie stanu poprzedniego. Także zarzut dotyczący niezastosowania przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego w celu wyjaśnienia okoliczności podniesienia i zabetonowania terenu należącego do Gminy L., przylegającego od strony zachodniej do należącego do niej budynku był niezasadny.

Skarżąca skierowała wniosek do organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa wodnego - Burmistrz Miasta, we wniosku wskazała podstawę prawną żądania (art. 29 ust. 1 u.p.w.), ponadto uwzględniając zażalenie skarżącej na bezczynność Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało temu organowi wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy Prawa wodnego. W związku z powyższym organ I instancji nie miał obowiązku przekazania wniosku skarżącej organom nadzoru budowlanego, które mogłyby dokonać wyjaśnienia okoliczności podniesienia i zabetonowania przedmiotowego terenu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. O. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. - art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", oraz w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 19, art. 25 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i niezbadanie czy decyzję wydał właściwy organ; pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca domaga się "zniwelowania terenu miejskiego graniczącego ze ścianą zachodnią jej budynku" czyli działki gruntu stanowiącej własność Gminy Miejskiej L. a to oznacza, że Gminie w tym postępowaniu - jako właścicielowi gruntu - przysługuje status strony; wydając decyzję Burmistrz Miasta wydał zatem decyzję we własnej sprawie naruszając przepisy o właściwości;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 oraz ust. 3 u.p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie; zdaniem pełnomocnika skarżącej sąd I instancji, w ślad za organami administracyjnymi orzekającymi w tej sprawie, skoncentrował się na zbadaniu zgodności z prawem budynku skarżącej oraz sąsiedniego budynku zamiast na ustaleniu, zgodnie z art. 29 ust. 2 i 3 u.p.w. czy na gruncie, wskazywanym przez skarżącą, dokonano zmian skutkujących zmianami stanu wody na tym gruncie oraz czy zmiana stanu wody wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie;
3. - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 i 3 u.p.w. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działań organu administracji skutkującej uznaniem, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie i prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie; w ocenie pełnomocnika skarżącej w niniejszej sprawie organ administracji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie dopuścił dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą, ale również nie przeprowadził dowodów, których przeprowadzenie było konieczne z uwagi na przedmiot sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (w skrócie "NSA") - wyrokiem z dnia 24 maja 2012 roku, wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 2657/11, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie błędnej oceny działań organów administracji skutkującej uznaniem, że organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. W szczególności NSA zwrócił uwagę, że organy nie ustaliły, czy zmiany na przedmiotowym gruncie (sąsiadującym z zachodnią ścianą budynku położonego przy ul. S. [...]) poprzez jego podniesienie spowodowały zmiany stanu wody na tym gruncie oraz czy te zmiany miały szkodliwy wpływ na zachodnią ścianę budynku położonego przy ul S. [...].

W ocenie NSA zarówno organy jak i sąd I instancji - opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniach, które zakończyły się wyrokami NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 869/09 i II OSK 870/09, gdzie zarówno przedmiot postępowania w tych sprawach był inny, jak i rozstrzygnięcie zostało oparte na przepisach ustawy Prawo budowlane, dokonały w niniejszej sprawie ustaleń dowolnych, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania w sprawie. Nie można bowiem wprost przenosić ustaleń z postępowania prowadzonego w innym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot był odmienny jak i również inna podstawa prawna rozstrzygnięcia. Dowody zebrane w tych postępowaniach można wykorzystywać wówczas gdy będą miały znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy powinny rozstrzygnąć, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 29 u.p.w., czy też konieczne będzie przeprowadzenie innych dowodów w tym m.in. biegłego z zakresu hydrologii.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę, że w postępowaniu, które zakończyło się wyrokiem NSA z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 869/09 na zlecenie skarżącej były przeprowadzane opinie przez biegłego Z. C. w przedmiocie wpływu wód opadowych i wód płynących po powierzchni gruntu na zawilgocenie piwnic w budynku położonym przy ul S. nr [...]. W tamtym postępowaniu nie zostały one wykorzystane z uwagi na: "zawężenia oceny występowania wilgoci w piwnicy budynku nr [...] tylko i wyłącznie do wpływu wód opadowych i wód płynących po powierzchni gruntu". W związku z powyższym organy administracji powinny ocenić, czy w niniejszym postępowaniu te opinie będą mogły być wykorzystane. Sąd kasacyjny wskazał, że nie może odnieść się do tego dowodu z uwagi na jego brak w dostępnych aktach administracyjnych.

Zdaniem NSA, ocena zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust. 2 i 3 u.p.w. jest przedwczesna i będzie możliwa dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i rozstrzygnięciu istoty sprawy na podstawie wyżej wskazanego przepisu.

Za niezasadny natomiast uznał NSA zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 19, art. 25 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w sprawie nie ustalono czyją własność stanowi grunt sąsiadujący z zachodnią ścianą budynku skarżącej, nazywany "terenem miejskim". Najprawdopodobniej jest to cześć ul. S., ale tę kwestię muszą ustalić organy administracji. Sąd kasacyjny wskazał na treść art. 29 ust. 3 u.p.w. i wyjaśnił, że w sytuacji, gdy właścicielem gruntu, na którym nastąpiła zmiana stanu wody, będzie Gmina Miasta L. i w tym przedmiocie będzie orzekał Burmistrz Miasta na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. nie będzie mowy o nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż właściwość organu wprost wynika z powołanego wyżej przepisu prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (w skrócie "WSA") – wyrokiem z dnia 24 października 2012 roku, sygn. II SA/Gd 463/12, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2011 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 3 stycznia 2011 roku.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał na treść art. 190 p.p.s.a. i wyjaśnił, że oceny legalności zaskarżonej decyzji dokonał w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszej sprawie NSA uznał, że organy administracji rozpoznając sprawę nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, a tym samym nie rozpoznały sprawy administracyjnej co do istoty. Sąd ten wskazał na treść wniosku J. O., która jako podstawę swojego żądania wskazała przepis art. 29 ust. 2 u.p.w. i przypomniał, że wnosiła o "zniwelowanie terenu miejskiego graniczącego ze ścianą zachodnią naszego budynku do wysokości 19,25 m n.p.m.....". Wskazał również, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że teren sąsiadujący z zachodnią ścianą budynku położonego przy ul. S. [...] znajduje się na wysokości wyższej niż 19,25 m n.p.m..

W ocenie NSA powyższe wskazuje, że teren przylegający do ściany zachodniej budynku skarżącej został podniesiony i najprawdopodobniej jest to część ul. S., jednakże okoliczności tych w sprawie jednoznacznie nie ustalono. Rozpatrując sprawę w kontekście podstawy prawnej powołanej przez skarżącą (art. 29 u.p.w.) organy powinny były zatem wyjaśnić, czy rzeczywiście dokonano podniesienia terenu znajdującego się w sąsiedztwie budynku skarżącej oraz czy to podniesienie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości skarżącej. Zdaniem NSA, ustalenia organów, że jedyną przyczyną zawilgoceń i podtopień piwnic w budynku położonym przy ul. S. [...] jest nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku są dowolne, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania w niniejszej sprawie.

Nie można bowiem wprost przenosić ustaleń z postępowania prowadzonego w innym postępowaniu administracyjnym, gdzie zarówno przedmiot, jak i podstawa rozstrzygnięcia były odmienne. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości wykorzystania dowodów zebranych w tych postępowaniach, o ile będą miały znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozpoznając zatem sprawę ponownie organy rozstrzygną, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na prawidłowe ustalenia stanu faktycznego odnośnie zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 29 u.p.w., czy też konieczne będzie przeprowadzenie innych dowodów w tym m.in. biegłego z zakresu hydrologii. W postępowaniu, które zakończyło się wyrokiem NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 869/09 na zlecenie skarżącej były przeprowadzane opinie przez inżyniera Z. C. w przedmiocie wpływu wód opadowych i wód płynących po powierzchni gruntu na zawilgocenie piwnic w budynku położonym przy ul. S. nr [...].

Organy administracji ocenią, czy w niniejszym postępowaniu te opinie będą mogły być wykorzystane. Ponadto organy ustalą czyją własność stanowi grunt sąsiadujący z zachodnią ścianą budynku skarżącej. W sprawie bowiem używa się sformułowania "teren miejski". Najprawdopodobniej jest to cześć ul. S., ale tę kwestię muszą ustalić organy administracji.

Reasumując, kierując się stanowiskiem NSA wyrażonym w niniejszej sprawie, WSA uznał, że wydając w sprawie kontrolowane decyzje organy naruszyły przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organy nie ustaliły bowiem okoliczności związanych z podniesieniem terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej, nie ustaliły wpływu tego podniesienia na zmianę stanu wody na gruntach i nie ustaliły czy ta zmiana spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości skarżącej. Dokładne wyjaśnienie powyższych okoliczności warunkowało rozstrzygnięcie w przedmiocie sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 u.p.w.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, Burmistrz Miasta– decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 29 u.p.w., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku J. O. z dnia 8 października 2010 roku.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie wyjaśnił, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu posiadającemu uprawnienia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] tj. uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego, biegłego sądowego, uprawnienia projektowe w zakresie budownictwa lądowego, uprawnienia nadzoru budowlanego, przygotowanie ekspertyzy w celu ustalenia wpływu podniesienia poziomu terenu sąsiadującego ze ścianą zachodnią budynku przy ul. S. [...] w L., na zawilgocenie ścian tego budynku, ustalenia czy konieczne jest powołanie biegłego z zakresu hydrologii dla zbadania całości sprawy oraz określenia minimalnego zakresu ewentualnych robót niwelacji terenu przyległego do przedmiotowego budynku. W sporządzonym orzeczeniu technicznym stwierdzono, że podniesienie poziomu pierwotnego chodnika przy budynkach nr [...] i [...] o 16 cm i zachowanie spadku w kierunku deptaka nie ma żadnego wpływu na zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich i zmiana ta nie spowodowała szkodliwych skutków dla nieruchomości nr [...].

Rzeczoznawcy uznali, że w tej sytuacji nie ma potrzeby powoływania biegłego z zakresu hydrologii dla zbadania przedmiotowej sprawy. Organ wyjaśnił również, że po sporządzeniu tego orzeczenia technicznego strony zostały poinformowane o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz składania ewentualnych wniosków w przedmiotowej sprawie. W dniu 8 marca 2013 r. J. O. wniosła o odmówienie wiarygodności przedmiotowemu orzeczeniu technicznemu z dnia 8 lutego 2013 r. wraz z inną opinią techniczną w przedmiotowej sprawie wykonaną w postępowaniu wcześniejszym. W dniu 26 marca 2013 r. Z. C. - rzeczoznawca majątkowy udzielił wyjaśnień w sprawie ww. orzeczenia technicznego, podtrzymując swoje stanowisko.

Organ przytoczył treść art. 29 u.p.w. i wyjaśnił, że najpierw zbadał czy zachodzą przesłanki określone w ust. 2 art. 29 u.p.w., to jest czy istnieją przeszkody oraz zmiany w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym przypadku nieruchomości położonej przy ul. S. [...]. Organ wskazał, że J. O. we wniosku dotyczącym wszczęcia postępowania, a także w dalszych pismach, powoływała się na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Urząd Miejski nr [...] z dnia 16 sierpnia 1988 roku, z której wynika, że teren graniczący ze ścianą zachodnią jej budynku powinien zostać zniwelowany do wysokości 19,25 m n.p.m. W trakcie postępowania uprawniony geodeta wykonał szkic inwentaryzacji wysokościowej schodów wejściowych i chodnika przy ulicy S. nr [...] i [...]. Ze szkicu wynika, że teren sąsiadujący z zachodnią ścianą budynku położonego przy ulicy S. [...] znajduje się na wysokości wyższej niż 19,25 m n.p.m., ale jednocześnie wynika z niej także, że istnieje spadek terenu zapewniający właściwy odpływ wód opadowych na części działki nr [...] przylegającej do wskazanych budynków.

W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17 maja 2010 roku J. O., działający jako pełnomocnik J. O., okazał zawilgoconą piwnicę budynku położonego przy ulicy S. [...], wskazując tym samym, że wnosi o wykonanie niwelacji terenu w związku z faktem, że poziom przy ścianie zachodniej jest powyżej istniejącej izolacji pionowej ściany, co - jego zdaniem - powoduje zawilgocenie piwnicy w budynku przy ulicy S. nr [...]. Zdaniem organu, zarówno J. O., jak też prowadzone postępowanie, nie wykazały, że na przedmiotowym gruncie występują przeszkody oraz zmiany w odpływie wody, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Organ uznał bowiem, że przyczyną zwilgocenia i okresowych podstopień piwnic w budynku nr [...] jest przed wszystkim nieskuteczna izolacja wodochronna piwnic ww. budynku, intensywne wykraplanie się pary wodnej w murowanych przewodach wentylacyjnych w ścianie szczytowej w pomieszczeniu nr [...] oraz nieszczelne przejście rury wodociągowej przez ścianę zewnętrzną w pomieszczeniu [...].

Następnie organ przytoczył treść art. 29 ust. 3 u.p.w. i stwierdził, że wszystkie dotychczasowe opinie techniczne - dotyczące przyczyn zawilgocenia piwnic w budynku nr [...], jednoznacznie stwierdzają, iż podstawową przyczyną tego zjawiska jest wadliwe wykonane izolacji przeciwwodnej pionowe i poziome w piwnicy. Pomimo wyraźnych zaleceń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego aby wykonać poprawnie izolację przeciwwodną, właściciele budynku nr [...] nic w tej kwestii nie zrobili. W przedmiotowej sprawie brak jest zatem podstaw do zastosowania przepisu prawa materialnego określonego w ust. 3 art. 29 u.p.w., a tym samym do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wyżej przywołanym przepisem.

Z tych przyczyn organ uznał, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, brak jest bowiem przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej co do istoty sprawy.

W odwołaniu od tej decyzji J. O. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, jako rażąco naruszającej prawo, gdyż po wyroku NSA i jego wskazaniach co do dalszego postępowania, nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. - art. 105 k.p.a. w związku z art. 29 u.p.w. poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;
2. - art. 7, art. 77 i art. 78 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia kto, kiedy i na jakiej podstawie prawnej podniósł grunt przy ścianie zachodniej budynku skarżącej ponad ustaloną w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku wysokość i go zabetonował.

W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, że jest bezsporne, iż w dniu 16 sierpnia 1988 r., Urząd Miejski wydał decyzję o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą plan realizacyjny i projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr [...] w L. Przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, bez naruszenia istotnych przepisów Prawa budowlanego. Budując zgodnie z pozwoleniem na budowę, skarżąca nabyła prawo domagania się zachowania rzędnej terenu sąsiedniego ustalonej w zatwierdzonym planie realizacyjnym oraz domagania się wykonania przez inwestora budynku sąsiedniego robót budowlanych zgodnie z treścią wydanego my pozwolenia na budowę.

J. O. zarzuciła, że organ nie dokonał należytego zgromadzenia materiału dowodowego, nie przeprowadził żadnego dowodu, przyjął istotne dla sprawy okoliczności w sposób dowolny. Oświadcza również, że w każdym ustalonym terminie dokona ponownie odkrywki posadzki piwnicy w celu ustalenia wysokości lustra wód gruntowych i stanu izolacji przeciwwilgociowej piwnicy. Zaprzeczyła jakoby w dniu 17 maja 2010 r. dokonano wizji lokalnej na obiekcie budowlanym przy ul. S. [...]. Zgodnie z treścią sporządzonego wówczas pisma (w obecności dwóch prawników reprezentujących Burmistrza) było to jedynie spotkanie urzędników Urzędu Miejskiego, wymienionych w liście obecności w sprawie niwelacji terenu graniczącego ze ścianą zachodnią budynku przy ul. S. [...]. W trakcie tego spotkania ustalono, że doszło do samowolnego podniesienia i zabetonowania terenu przy ścianie budynku skarżącej.

Dodatkowo zwróciła uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę jej budynku jak i sąsiednich budynków szeregu, wydana została w oparciu o ustalenia obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta L., a poprzedzona została wydaną przez Urząd Miasta "informacją o terenie", określającą lokalizację budynku oraz plan realizacyjny stanowiący załącznik nr 1 do pozwolenia na budowę. Dokumentacja ta ustalała, że budynki przy ul. S., lokalizowane były wg szczegółowej koncepcji zabudowy, przy realizacji inwestycji należało uwzględnić plan zagospodarowania i projekt techniczny wg koncepcji B. W aktach sprawy powinien znajdować się zatwierdzony projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) opracowany przez B w S., z którego wynika zaprojektowana wysokość terenu przy poszczególnych budynkach, wysokość posadzki parteru każdego budynku nad terenem chodnika oraz ustalony urzędowo poziom lustra wód gruntowych.

Wskazana dokumentacja powinna być przedmiotem analizy Burmistrza oraz rzeczoznawcy majątkowego pod kątem wykazania czy usytuowanie, posadowienie oraz wybudowanie budynku skarżącej jest zgodne lub niezgodne z zatwierdzonym projektem zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) oraz zatwierdzonym projektem budowlanym budynku skarżącej. Bez takiej analizy wszystkie przepisane ustalenia innych postępowań administracyjnych i przyjęte za własne należy traktować jako dowolne.

Dodatkowo wskazała na załączoną do odwołania kserokopię pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, które wg niej potwierdza fakt naruszenia konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron. Zdaniem skarżącej Burmistrz toleruje i ukrywa niezgodne z decyzją [...] wyniesienie budynku S. [...], występowanie licznych nieprawidłowości w wyniku samowolnej ingerencji inwestora w plan zagospodarowania działku nr [...] oraz odprowadzenie wód opadowych do gruntu działki sąsiedniej co potwierdzają zapadające się schody przed budynkiem nr [...].

Odwołująca się stwierdziła nadto, że organ rozpoznający niniejszą sprawę nie jest związany podaną przez nią we wniosku o wszczęcie postępowania podstawą prawną żądania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 18 grudnia 2013r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 u.p.w., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówiło nakazania Gminie Miejskiej (właścicielowi działki nr [...], obręb ewidencyjny [...] miasto L.), oraz J. B. i T. B. (właścicielom działki nr [...], obręb ewidencyjny [...] miasto L.) niwelacji terenu przyległego do ściany zachodniej budynku przy ul. S. [...] w L. do wysokości 19,25 m n.p.m., ustalonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną dnia 16 sierpnia 1988 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał na wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 24 października 2012 r., a także przytoczył treść orzeczenia technicznego rzeczoznawców budowlanych Z. C. i C. H. z dnia 8 lutego 2013 r., a następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, co nie zmienia jednak faktu, że w sprawie nie zaistniały przesłanki nakazania właścicielom terenu przyległego do zachodniej ściany budynku przy ul. S. [...] w L. usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody (art. 29 ust. 2 u.p.w.) lub przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 u.p.w.).

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku związania organu rozpatrującego sprawę podaną przez stronę we wniosku o wszczęcie postępowania podstawą prawną, organ stwierdził, że intencja i zamiar podniesienia tego zarzutu nie są dla Kolegium do końca jasne, można się jedynie domyślać, że zdaniem odwołującej rozpatrując wniosek dotyczący "niwelacji terenu" organ powinien wziąć również pod uwagę dokumenty i decyzje odnoszące się do postępowań w sprawach budowlanych. Łączy się on poniekąd z głównym żądaniem strony, którym jest doprowadzenie przedmiotowego terenu do stanu wynikającego z wydanej na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści wniosku J. O. wynika bowiem, że żąda ona zniwelowania terenu do wysokości 19,25 m n.p.m., która jest zagwarantowana ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 16 sierpnia 1988 roku. Formułując żądanie powołano się na art. 29 ust. 2 u.p.w. i skierowano je do Burmistrza Miasta.

Organ ten nie jest właściwy w sprawach architektonicznych oraz w sprawach nadzoru budowlanego. W związku z powyższym nie przysługuje mu uprawnienie wydawania orzeczeń w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), bo do tego sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w sposób pożądany przez odwołującą się. Kwestie związane z prawidłowością wykonania prac budowlanych w sąsiedztwie budynku nr [...] przy ul. S. w L. (a konkretnie wykonania budynku nr [...]) były już przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym ostatecznie wyrokami NSA z dnia 15 stycznia 2010 r. (sygn. II OSK 869/09 i II OSK 870/09), w związku z czym ponowne orzekanie w tym przedmiocie (abstrahując od właściwości organu) byłoby niedopuszczalne. Burmistrz Miasta nie jest również kompetentny do prowadzenia postępowania w sprawie doprowadzenia terenu do stanu, opisanego w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla nieruchomości sąsiedniej.

W tym kontekście bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje treść pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2012r., na które powołuje się odwołująca się. W związku z powyższym wyłączną podstawą prawną, w oparciu o którą mógł działać Burmistrz Miasta (jako organ właściwy) orzekając w sprawie dotyczącej "niwelacji terenu" był art. 29 u.p.w.

Organ przytoczył treść art. 29 ust. 2 i 3 u.p.w. Rozpatrując możliwość nałożenia na właścicieli terenu przyległego do zachodniej ściany budynku przy ul. S. [...] obowiązków wskazanych w art. 29 ust. 2 u.p.w. organ zauważył, że z wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 869/09 wynika, że "odprowadzanie wód opadowych z obu budynków odbywało się powierzchniowo, zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wody z budynku nr [...] odprowadzane są zgodnie z projektem, a rura spustowa od strony ulicy S. w sąsiedztwie budynku nr [...] odprowadza wody powierzchniowe korytkiem ściekowym, do wpustu ulicznego sieci ogólnospławnej (...) Przebudowanie sposobu odprowadzania wody opadowej z istniejącej rury spustowej położonej w sąsiedztwie budynku nr [...] kratką ściekową do krawężnika jezdni ul. (...) oraz 50% spadku części tarasu przyległego do budynku nr [...] w kierunku ulicy zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i Polskimi Normami".

W związku z powyższym Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do orzekania na podstawie art. 29 ust. 2 u.p.w., a postępowanie w sprawie "niwelacji terenu" powinno toczyć się na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w., z którego wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wszystkie powyższe przesłanki powinny wystąpić łącznie. Organ odwoławczy wskazał, że w wydanym w tej sprawie wyroku z 24 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Gd 463/12) WSA wskazał, iż w niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie okoliczności związanych z podniesieniem terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej, dokonanie oceny wpływu tego podniesienia na zmianę stanu wody na gruntach oraz zbadanie czy ta zmiana spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości odwołującej.

Następnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wszystkich ww. okoliczności. Mając jednak na uwadze, że zastosowanie art. 29 ust. 3 u.p.w. może mieć miejsce wyłącznie w przypadku łącznego zaistnienia powyższych okoliczności, wykluczenie wystąpienia jednej z nich powoduje brak konieczności badania zaistnienia pozostałych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta ustalono, że na terenie przy zachodniej stronie budynku przy ul. S. [...] w L. doszło do podniesienia jego pierwotnego poziomu o 16 cm. Okoliczność ta jest bezsporna, w związku z czym dogłębne badanie kto, kiedy i na jakiej podstawie dokonał podniesienia nie ma znaczenia. Obowiązek dokonania niwelacji i tak spoczywałby na właścicielach nieruchomości, bez względu na osobę sprawcy. W dalszej kolejności zbadano, czy powyższe podniesienie mogło spowodować szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. W tym celu polecono sporządzenie opracowania w przedmiocie ustalenia wpływu przebudowy ul. S. na zmianę stosunków gruntowo - wodnych w otoczeniu budynku nr [...] i [...], które zostało wykonane w dniu 8 lutego 2013 r. Z powyższej opinii technicznej wynika, że przyczyną negatywnych zjawisk występujących w piwnicy budynku przy ul. S. [...] w L. nie są oddziaływania z gruntu sąsiedniego, lecz wadliwie wykonane izolacje przeciwwodne pionowe i poziome w ww. piwnicy.

W opinii tej odwołano się do ustaleń poczynionych w innych opracowaniach. Kolegium zauważyło, że z ekspertyzy technicznej nr [...] z grudnia 2007 r. (wykonanej na potrzeby wcześniejszych postępowań administracyjnych) wynika, że przyczynami zawilgocenia podłogi na gruncie ścian i piwnic są: nieskuteczna izolacja wodochronna piwnic budynku, przy wysokim poziomie wód gruntowych, intensywne wykraplanie się pary wodnej w murowanych przewodach wentylacyjnych w ścianie szczytowej w jednym z pomieszczeń piwnicznych, nieszczelne przejście rury wodociągowej przez ścianę zewnętrzną i kolejnym pomieszczeniu piwnicznym. Powyższe przyczyny wynikają z wadliwego wykonawstwa i wadliwego projektu budynku.

Z kolei z opinii geotechnicznej dotyczącej warunków gruntowo - wodnych w podłożu budynku nr [...] przy ul. S. w L. wynika, że podtapianie piwnic jest związane z zaprojektowaniem i wykonaniem zbyt głębokich piwnic, których posadzki wykonano tuż nad powierzchnią wód podziemnych, nie uwzględniając możliwości ich sezonowego podniesienia się po obfitych opadach jesienno - zimowych. Orzeczenie techniczne z dnia 8 lutego 2013 r. potwierdza prawidłowość powyższych ustaleń, co prowadzi do wniosku, że brak jest szkodliwego oddziaływania z gruntu położonego przy zachodniej ścianie budynku przy ul. S. [...] w L. na piwnicę tego budynku. Z uwagi na powyższe, Kolegium uznało, że brak jest potrzeby powoływania biegłego z zakresu hydrologii celem ustalenia, czy podniesienie terenu części działki nr [...] i [...] spowodowało zmianę stanu wody w gruntach, skoro taka ewentualna zmiana i tak nie prowadziłaby do szkodliwego oddziaływania na grunt J. O. (przyczyną zawilgocenia piwnic są bowiem inne okoliczności, o których mowa powyżej). Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrologa jest - zdaniem organu odwoławczego - zbędne.

Organ wyjaśnił nadto, że ekspertyza techniczna Z. C. z dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz orzeczenie techniczne mgr inż. C. H. i inż. Z. C. z marca 1999 r. nie mogą być przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć należy, że po sporządzeniu ww. opracowań na nieruchomości stanowiącej własność Państwa B. wykonano prace związane ze zmianą poziomu nachylenia schodów oraz przebudową sposobu odprowadzenia wody opadowej z istniejącej rury spustowej położonej w sąsiedztwie budynku nr [...] kratką ściekową do krawężnika jezdni. Po wykonaniu powyższych prac ci sami rzeczoznawcy, sporządzając opinię na potrzeby niniejszego postępowania wskazali, że przyczyną zawilgocenia piwnic budynku J. O. są wyłącznie kwestie związane z nieprawidłowym wykonaniem izolacji, a nie okoliczności związane z dokonaniem jakichkolwiek zmian w gruncie położonym od strony zachodniej budynku przy ul. S. [...] w L. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zastosowania nakazów wynikających z art. 29 u.p.w.

Jednocześnie jednak organ pierwszej instancji błędnie umorzył postępowanie prowadzone w sprawie. Zarówno bowiem w przypadku stwierdzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 u.p.w., jak również w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że przesłanki takie nie zachodzą, organ obowiązany jest wydać merytoryczną decyzję w sprawie, odnoszącą się do konkretnego właściciela gruntu. Ustalenie, że brak jest przesłanek do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie może bowiem stanowić podstawy umorzenia postępowania. Z uwagi na powyższe Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i wydało merytoryczne orzeczenie w sprawie. Rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do ustalonych w toku postępowania odwoławczego właścicieli terenu sąsiadującego z zachodnią ściana budynku J. O. Teren ten obejmuje część działek o numerach: [...] (właściciel - Gmina Miasto L.) oraz [...] (właściciele: pp. J. i T. B.).

W skardze na ww. decyzję Kolegium z dnia 18 grudnia 2013 roku J. O. wniosła o chylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2013 r., przeprowadzenie dowodu z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2012 r. na okoliczność konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 29 ust. 3 u.p.w.;
2. - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcia istotnego dla sprawy dowodu, wykonanego na zlecenie Urzędu Miejskiego przez profesjonalne biuro projektów w S., projektu zespołu budynków jednorodzinnych z usługami na parterze, który został zatwierdzony jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego fragmentu ulicy; na jego postawie doszło do wiążącego podmioty administrujące i podmioty administrowane ustalenia usytuowania poszczególnych budynków w szeregu, wysokości terenu oraz poziomu lustra wód gruntowych.

W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wyjaśniła, że wydana dla jej budynku decyzja o pozwoleniu na budowę określiła jej prawa i obowiązki. Zarzuciła, że Kolegium nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego wykonano podniesienie i zabetonowanie terenu przylegającego do jej budynku. Wskazała przy tym, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane tego rodzaju roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W przypadku gdy podniesienie i zabetonowanie nastąpiło bez pozwolenia, to samowolne wykonanie spornej budowli skutkuje nakazem rozbiórki w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Kolegium - ustalając, że Burmistrz Miasta nie jest właściwy w sprawach architektonicznych oraz w sprawach nadzoru budowlanego, nie uwzględniło, że organy administracji mają obowiązek przestrzegać z urzędu swej właściwości miejscowej i rzeczowej (art. 19 k.p.a.), co oznacza z jednej strony, iż organ, po stwierdzeniu swojej niewłaściwości, powinien niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu, bez oczekiwania na stosowny wniosek w tym zakresie a organ właściwy w danej sprawie nie może uchylić się od jej rozpoznania.

Skutkiem naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Miasta. Zarzuciła również, że także ustalona "przebudowa sposobu odprowadzenia wody opadowej z istniejącej rury spustowej położonej w sąsiedztwie budynków nr [...] i [...] kratką ściekową do krawężnika jezdni ul. S...." wymagała pozwolenia na przebudowę. Organ nie ustalił nadto czy kratki ściekowe są szczelne i nie przepuszczają wód opadowych do gruntu sąsiedniego, gdyż nie znał ich położenia i sposobu połączeń.

W ocenie skarżącej zmiana stan wody na gruncie może polegać między innymi na zmianie kierunku odpływu wód opadowych. Zakaz zawarty w art. 29 u.p.w. obejmuje także odprowadzenie wód na grunty sąsiednie bez względu na to czy odprowadzenie to będzie stanowić źródło szkody, ma on charakter bezwzględny, wyłączający oddziaływanie na grunty sąsiednie przez odprowadzenie wody poza obszar własnej nieruchomości. Zakaz ten wynika z ogólnej zasady polegającej na wykonywaniu prawa bez uszczerbku dla innych osób. Zmiany stanu wód opadowych spowodowane samowolną likwidacją jednej rury spustowej przez właściciela nieruchomości nr [...], które pociągają za sobą szkodliwe skutki dla nieruchomości sąsiednich, zostały powiązane z sankcją nakazu przywrócenia stanu poprzedniego.

Dodatkowo stwierdziła, że skoro z art. 32 Konstytucji wynika wprost, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, to dyskryminacją jest uznanie ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Stwierdziła nadto, że niepowołanie biegłego hydrologa faworyzuje sprawców samowoli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.)

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie określanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny (w skrócie "NSA") oraz - po wyroku NSA - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (w skrócie "WSA").

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2657/11, stwierdził, że organy rozpoznały niniejszą sprawę z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowanie dowodowego w sprawie i nieprawidłowym ustaleniu jej stanu faktycznego. W szczególności NSA zwrócił uwagę, że organy nie ustaliły, czy zmiany na przedmiotowym gruncie (sąsiadującym z zachodnią ścianą budynku skarżącej położonego przy ul. S. [...]) poprzez jego podniesienie spowodowały zmiany stanu wody na tym gruncie oraz czy te zmiany miały szkodliwy wpływ na zachodnią ścianę budynku położonego przy ul S. [...]. Organy dokonały w niniejszej sprawie – zdaniem NSA - ustaleń dowolnych, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania w sprawie.

Nie można bowiem wprost przenosić ustaleń z postępowania prowadzonego w innym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot był odmienny jak i również inna podstawa prawna rozstrzygnięcia. Dowody zebrane w tych postępowaniach można wykorzystywać wówczas gdy będą miały znaczenie do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy powinny rozstrzygnąć, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego odnośnie zaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 29 u.p.w., czy też konieczne będzie przeprowadzenie innych dowodów w tym m.in. biegłego z zakresu hydrologii.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., WSA - w wyroku z dnia 24 października 2012 roku, sygn. II SA/Gd 463/12, również uznał, że wydając w sprawie kontrolowane decyzje organy naruszyły przepisy postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organy nie ustaliły bowiem okoliczności związanych z podniesieniem terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej, nie ustaliły wpływu tego podniesienia na zmianę stanu wody na gruntach i nie ustaliły czy ta zmiana spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości skarżącej.

Uwzględniając powyższe rozważania Sądów obu instancji, a w szczególności wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 24 października 2012 roku, organy obowiązane były zatem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić stan faktyczny niniejszej sprawy, a w szczególności, rozpatrując sprawę w kontekście podstawy prawnej wniosku powołanej przez skarżącą tj. art. 29 u.p.w., wyjaśnić, czy rzeczywiście dokonano podniesienia terenu znajdującego się w sąsiedztwie budynku skarżącej oraz czy to podniesienie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości skarżącej. Dokładne wyjaśnienie powyższych okoliczności warunkowało bowiem – zdaniem Sądów obu instancji – prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 u.p.w.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, podobnie jak sąd, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Postępowanie wynikające z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jest przy tym w istocie ponownym postępowaniem, obejmującym całość sprawy, jednak nie wszystkie czynności procesowe muszą być przeprowadzone po raz drugi, tylko bowiem w sytuacji, gdy sąd administracyjny uznał całe postępowanie poprzedzające wydanie uchylonego rozstrzygnięcia za wadliwe, musiałoby być ono powtórzone od początku.

Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. organy były zobowiązane ustalić okoliczności związane z podniesieniem terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej, ustalić wpływ tego podniesienia na zmianę stanu wody na gruntach, a następnie ustalić czy ta zmiana spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości skarżącej. Sądy obu instancji uznały bowiem zgodnie, że dopiero wyjaśnienie wszystkich powyższych okoliczności warunkuje prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 u.p.w.

W sprawie jest bezsporne, że organy wszystkich tych okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. nie ustaliły, przyznał to wprost organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ odwoławczy przywołał treść ww. przepisu, a następnie stwierdził, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wszystkie powyższe przesłanki powinny wystąpić łącznie. Organ odwoławczy zauważył, że w wydanym w tej sprawie wyroku z 24 października 2012 r. WSA wskazał, iż w niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie okoliczności związanych z podniesieniem terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej, dokonanie oceny wpływu tego podniesienia na zmianę stanu wody na gruntach oraz zbadanie czy ta zmiana spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości odwołującej.

Organ odwoławczy przyznał również, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wszystkich ww. okoliczności. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że mając na uwadze, iż zastosowanie art. 29 ust. 3 u.p.w. może mieć miejsce wyłącznie w przypadku łącznego zaistnienia wszystkich powyższych okoliczności, uznał, że wykluczenie wystąpienia jednej z nich powoduje brak konieczności badania zaistnienia pozostałych. W tym zakresie organ wyjaśnił, że w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta ustalono, że na terenie przy zachodniej stronie budynku przy ul. S. [...] w L. doszło do podniesienia jego pierwotnego poziomu o 16 cm. Okoliczność ta – zdaniem organu - jest bezsporna, w związku z czym dogłębne badanie kto, kiedy i na jakiej podstawie dokonał podniesienia nie ma znaczenia. Obowiązek dokonania niwelacji i tak spoczywałby na właścicielach nieruchomości, bez względu na osobę sprawcy.

Organ wyjaśnił również, że zbadano, czy powyższe podniesienie mogło spowodować szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. W tym celu polecono sporządzenie opracowania w przedmiocie ustalenia wpływu przebudowy ul. S. na zmianę stosunków gruntowo - wodnych w otoczeniu budynku nr [...] i [...], które zostało wykonane w dniu 8 lutego 2013 r. Z powyższej opinii technicznej – zdaniem organu - wynika, że przyczyną negatywnych zjawisk występujących w piwnicy budynku przy ul. S. [...] w L. nie są oddziaływania z gruntu sąsiedniego, lecz wadliwie wykonane izolacje przeciwwodne pionowe i poziome w ww. piwnicy. W opinii tej odwołano się do ustaleń poczynionych w innych opracowaniach. Kolegium zauważyło, że z ekspertyzy technicznej nr [...] z grudnia 2007 r. (wykonanej na potrzeby wcześniejszych postępowań administracyjnych) wynika, że przyczynami zawilgocenia podłogi na gruncie ścian i piwnic są: nieskuteczna izolacja wodochronna piwnic budynku, przy wysokim poziomie wód gruntowych, intensywne wykraplanie się pary wodnej w murowanych przewodach wentylacyjnych w ścianie szczytowej w jednym z pomieszczeń piwnicznych, nieszczelne przejście rury wodociągowej przez ścianę zewnętrzną i kolejnym pomieszczeniu piwnicznym.

Powyższe przyczyny wynikają z wadliwego wykonawstwa i wadliwego projektu budynku. Z kolei z opinii geotechnicznej dotyczącej warunków gruntowo - wodnych w podłożu budynku nr [...] przy ul. S. w L. wynika, że podtapianie piwnic jest związane z zaprojektowaniem i wykonaniem zbyt głębokich piwnic, których posadzki wykonano tuż nad powierzchnią wód podziemnych, nie uwzględniając możliwości ich sezonowego podniesienia się po obfitych opadach jesienno - zimowych. Orzeczenie techniczne z dnia 8 lutego 2013 r. – w ocenie organu - potwierdza prawidłowość powyższych ustaleń, co prowadzi do wniosku, że brak jest szkodliwego oddziaływania z gruntu położonego przy zachodniej ścianie budynku przy ul. S. [...] w L. na piwnicę tego budynku. Z uwagi na powyższe, Kolegium uznało, że brak jest potrzeby powoływania biegłego z zakresu hydrologii celem ustalenia, czy podniesienie terenu części działki nr [...] i nr [...] spowodowało zmianę stanu wody w gruntach, skoro taka ewentualna zmiana i tak nie prowadziłaby do szkodliwego oddziaływania na grunt J. O. (przyczyną zawilgocenia piwnic są bowiem inne okoliczności, omówione powyżej).

W ocenie Sądu takie działanie organów obu instancji (które zaniechały dokonania ustaleń wskazanych przez Sąd) narusza wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 24 października 2012 roku, w którym Sąd wprost nakazał ustalić czy doszło do zmiany stosunków wodnych na terenie przylegającym do budynku skarżącej, a następnie zbadać czy zmiany te wywołują negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej - powodując szkodę. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym poczynione przez organy na podstawie dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz orzeczenia technicznego z dnia 8 lutego 2013 roku ustalenia pozwalają od tych wytycznych odstąpić.

Należy bowiem podkreślić, że organy działają w niniejszej sprawie w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki do nałożenia na właścicieli nieruchomości sąsiadujących z budynkiem skarżącej obowiązków przewidzianych w art. 29 ust. 3 u.p.w. Przede wszystkim muszą zatem ustalić, czy doszło na tych gruntach sąsiednich do zmiany stanu wody na gruncie, dającej organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Przy czym przez zmianą stanu wody na gruncie należy rozumieć takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim będzie zatem taka ingerencja, która doprowadzi m. in. do zmiany stanu wód gruntowych.

Należy przy tym zgodzić się z organem odwoławczym, że – wbrew stanowisku skarżącej, dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Organ musi bowiem wykazać, że wykonane na nieruchomości sąsiedniej prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, a ten z kolei doprowadził do powstania szkody. Jednak bez ustalenia czy taka zmiana stanu wody nastąpiła i bez zbadania wpływu zmiany stanu wody na grunty sąsiednie nie można – zdaniem Sądu, uznać, tak jak zrobiły to organy, że wszelkie szkody, na jakie wskazuje skarżąca, w szczególności zawilgocenie jej budynku, są spowodowane innymi przyczynami niż ewentualna zmiana stanu wody na gruncie sąsiednim.

Należy bowiem zauważyć, że skarżąca w toku całego postępowania wywodzi, że podniesienie terenu wykonane na gruntach sąsiednich doprowadziło do zamiany stanu wody na tym gruncie, który doprowadził do zmiany poziomu wód gruntowych na jej nieruchomości, co ma niekorzystny wpływ na jej budynek. Z tej właśnie przyczyny skarżąca w toku postępowania wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę dla jej budynku jak i sąsiednich budynków szeregu - zatwierdzony projekt zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. B. (obecnie S.) (taki wniosek znalazł się m. in. w odwołaniu), twierdząc, że z dokumentacji tej wynika "ustalony urzędowo poziom lustra wód gruntowych". Zdaniem skarżącej dowód ten ma wykazać, że w chwili projektowania i budowania należącego do niej budynku poziom wód gruntowych był inny niż obecnie, po zmianach zaistniałych na gruntach sąsiednich.

W ocenie Sądu, niezbędne jest zatem ustalenie czy rzeczywiście podniesienie terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie, ponieważ może okazać się, że gdyby tej zmiany nie było to budynek skarżącej (w tym izolacja wodochronna piwnic tego budynku) musiałby spełniać inne wymogi niż przed tą zmianą (np. mógłby mieć izolację wodochłonną o niższych parametrach). A tym samym przyczyny jego zawilgocenia należałoby inaczej oceniać, niż dotąd czyniono, biorąc pod uwagę aktualny stan wód gruntowych na nieruchomości skarżącej.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że niewykonując wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 października 2012 roku organy nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ nadal nie ustaliły okoliczności związanych z podniesieniem terenu sąsiadującego ze ścianą budynku skarżącej, wpływu tego podniesienia na zmianę stanu wody na gruncie, a następnie nie zbadały czy ta zmiana (jeżeli nastąpiła) spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości skarżącej.

Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają zatem art. 153 p.p.s.a. (organy nie wykonały należycie wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 października 2012 roku), a także przepisy postępowania regulujące sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Opisane powyżej braki w ustaleniach organów uzasadniają bowiem stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. - jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Dlatego też, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Zdaniem Sądu, organy nie dokonały również prawidłowej analizy orzeczenia technicznego sporządzonego w sprawie w dniu 8 lutego 2012 roku, czym również naruszyły wskazane powyżej przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. Przedmiotowe orzeczenie zostało sporządzone na zlecenie organu I instancji. Jako przedmiot opracowania wskazano w orzeczeniu ustalenie wpływu przebudowy ul. S. na zmianę stosunków gruntowo-wodnych w otoczeniu budynku nr [...] i [...] usytuowanych w zabudowie szeregowej, a jako cel: ustalenie wpływu podniesienia poziomu chodnika w otoczeniu budynku nr [...] i [...] na zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich, oraz ustalenie czy ta zmiana spowodowała szkodliwe skutki dla nieruchomości nr [...]. Z orzeczenia wynika przy tym, że rzeczoznawcy zapoznali się ze zgromadzoną dokumentacją dotyczącą zawilgoceń w piwnicach budynku nr [...] oraz dokonali oględzin zewnętrznych aktualnego stanu odprowadzenia wód opadowych z budynków nr [...] i [...] (wizja lokalna terenu wokół budynków).

Nie wynika natomiast w żaden sposób aby faktycznie zbadali w jaki sposób podniesiono grunty na działkach sąsiadujących z budynkiem skarżącej, ani jak to podniesienie wpłynęło na stosunki gruntowo-wodne w otoczeniu budynku skarżącej. W orzeczeniu stwierdzono, że: "Na podstawie opracowanej dokumentacji technicznej, zatwierdzonej decyzją Starosty Powiatowego nr [...] z dnia 20 czerwca 2001 r. na przebudowę ulicy S. wraz z odwodnieniem, wykonano przewidziany zakres robót tworząc z tej ulicy deptak. Jak wynika z projektu technicznego podniesiono chodnik przy analizowanych obiektach o około 16cm oraz zlikwidowano krawężniki drogowe. Spadek od budynków do studzienek deszczowych wynosi około 5%, dlatego też wody opadowe mają dogodny spływ od budynków." Rzeczoznawcy dokonali zatem jedynie ustaleń dotyczących spływu wód opadowych, nie zbadali natomiast w żaden sposób czy zmienił się stan wód gruntowych w związku z tą przebudową.

Ponadto nie dokonali żadnych innych ustaleń samodzielnie, opierając się na dotąd sporządzonych ekspertyzach i opiniach, które – zdaniem Sądu – powinny stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie organów, a nie biegłego w sprawie, który winien wypowiadać się samodzielnie w przedmiocie, w którym posiada wiedzę specjalną.

We wnioskach końcowych orzeczenia rzeczoznawcy stwierdzili: "Podniesienie poziomu pierwotnego chodnika przy budynkach nr [...] i [...] o 16cm i zachowanie spadku w kierunku deptaku, gdzie znajdują się studzienki wpustowo burzowe, nie ma żadnego wpływu na zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich i zmiana ta nie spowodowała szkodliwych skutków dla nieruchomości nr [...]. W tej sytuacji niema potrzeby naszym zdaniem powoływanie biegłego z zakresu hydrologii dla zbadania tej sprawy." Ten wniosek orzeczenia jest - zdaniem Sądu - nieuzasadniony, skoro rzeczoznawcy nie dokonali żadnych ustaleń dotyczących stanu wód gruntowych na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej, jak i nie ustalili, czy stan ten zmienił się w związku z wykonaniem ww. robót, a jeżeli tak, czy miał wpływ na nieruchomość skarżącej. Ograniczyli się jedynie do kwestii dotyczących zbadania odpływu wód opadowych z powierzchni chodnika, a jak wskazywano już powyżej, zmiana stosunków wodnych, którą zarzuca skarżąca dotyczy przede wszystkim zmiany stanu wód gruntowych.

Należy przy tym zauważyć, że ww. opinię sporządzili dwaj rzeczoznawcy budowlani i majątkowi. Z przedstawionych przy orzeczeniu dokumentów nie wynika, aby rzeczoznawcy ci mogli wypowiadać się wiążąco w kwestiach dotyczących zmiany stosunków wodnych, do oceny których potrzeba wiedzy specjalnej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej.

Ponadto nawet ci rzeczoznawcy we wnioskach końcowych stwierdzili jedynie, że "Wszystkie dotychczasowe opinie techniczne dotyczące przyczyn zawilgocenia piwnic w budynku nr [...], jednoznacznie stwierdzają, iż podstawową przyczyną tego zjawiska są wadliwie wykonane izolacje przeciwwodne pionowe i poziome w piwnicy." Nie wykluczyli zatem, że mogą być jeszcze inne przyczyny tego zjawiska, a nadto nie ustalili wpływu przebudowy ul. S. na zmianę stosunków gruntowo-wodnych w otoczeniu budynku nr [...], mimo że taki był przedmiot ich opracowania.

Mimo takiej treści orzeczenia technicznego, która budzi uzasadnione wątpliwości Sądu, opisane powyżej, organy obu instancji uznały je za wiarygodne, nie odnosząc się przy tym do licznych zarzutów, jakie temu orzeczeniu skarżąca postawiła w piśmie z dnia 7 marca 2013 roku. Trudno bowiem uznać, że odniesieniem się do treści tego pisma było wskazanie przez organ I instancji, że przekazał je rzeczoznawcy, który podtrzymał swoje stanowisko. Nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów skarżącej zawartych w tym piśmie oraz do wniosków dowodowych, które w nich zgłosiła (m. in. dotyczących ustalenia poziomu wód gruntowych w chwili budowy jej budynku), jak i do wniosków dowodowych zawartych w kolejnym piśmie skarżącej z dnia 18 marca 2013 roku, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. a także wskazane już przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak to wykazano powyżej, niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy - nie odnosząc się w żaden sposób do podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania zarzutów, w szczególności dotyczących zmiany poziomu wód gruntowych na jej nieruchomości spowodowanej podniesieniem terenu na sąsiednich nieruchomościach, naruszyły także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw.

Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Sąd uznał natomiast za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy przepisów ustawy - Prawo budowlane, których organy w tej sprawie nie stosowały. Należy przy tym jeszcze raz wyjaśnić skarżącej, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały obowiązku przekazania wniosku skarżącej organom nadzoru budowlanego. Skarżąca skierowała bowiem swój wniosek z dnia 7 października 2010 r. do organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo wodne, tj. Burmistrza Miasta, we wniosku wskazując jako podstawę prawną żądania art. 29 ust. 1 u.p.w. Burmistrz prawidłowo zatem rozpoznał ten wniosek w ramach swojej właściwości. Organy nie miały przy tym uprawnień aby w tym postępowaniu ustalać czy budynek T. B. sąsiadujący bezpośrednio z budynkiem skarżącej został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, dlatego dowody dotyczące tej okoliczności, w tym wskazywane w skardze pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2012 roku, nie mają znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z wykazanym powyżej naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykonując przy tym wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 października 2012 roku, sygn. II SA/Gd 463/12, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 26 czerwca 2013 roku.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 p.p.s.a.

1. - określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a przede wszystkim w sposób prawidłowy wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 roku, sygn. II SA/Gd 463/12, ustalając w sposób dokładny stan faktyczny niniejszej sprawy. Organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, w tym zaoferowane przez wszystkie strony postępowania, a jeżeli będzie to niezbędne dla należytego wyjaśnienia sprawy, przeprowadzić kolejne dowody z urzędu. Przeprowadzone dowody powinny następnie posłużyć do prawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu decyzji winno znaleźć się wyjaśnienie znaczenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Należy przy tym zauważyć, że w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 24 maja 2012 roku, sygn. II OSK 2657/11, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że również w przypadku ustalenia, iż właścicielem gruntu, na którym nastąpiła zmiana stanu wody, jest Gmina Miasta L., właściwym do orzekania w sprawie w I instancji będzie – zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.w. - Burmistrz Miasta