Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 96/23

Uzasadnienie

B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 listopada 2022 r., nr SKO Gd/3413/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Stary Targ, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu, z 26 maja 2022 r., nr GOPS.525.276.ŚP.05.2022, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B. G. złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. G. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej, Z. G. (ur. 22 października 1952 r.) legitymuje się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 29 listopada 2019 r., stwierdzającym jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od 2 października 2019 r. Skarżąca legitymuje się zaś orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na okres do 30 czerwca 2023 r.

Na podstawie przeprowadzonego w dniu 21 października 2021 r. wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej organ I instancji ustalił, że Z. G. jest po udarze, ma niedowład lewej nogi, stan po przepuklinie, miażdżycę, niedosłuch obustronny, problemy z pamięcią, a także brak oczodołu prawego. Jest pod stałą opieką lekarza rodzinnego, chirurga, neurologa oraz laryngologa.

Skarżąca w ramach sprawowanej opieki pomaga mężowi w utrzymaniu higieny osobistej (mycie) rano i wieczorem, ubieraniu, przygotowuje obiady i kolacje, podaje leki, towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich, sprząta, zajmuje się domem, robi zakupy, realizuje recepty, rozpala w piecu oraz przygotowuje opał. Skarżąca oświadczyła, że jej ostatnie zatrudnienie (jako opiekun osób starszych) zostało zakończone 7 lipca 2021 r., a przyczyną rezygnacji był pogarszający się stan zdrowia jej i jej męża. Wcześniej opiekę nad mężem sprawowała ich córka M. G., która obecnie pracuje. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, że mąż nie lubi wychodzić i bardzo rzadko opuszcza dom. Pracownik socjalny odnotował jednak, że widuje męża skarżącej w urzędzie gminy. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia wnioskodawczyni oraz w związku z rezygnacją z pracy z tego powodu, pracownik socjalny poddał w wątpliwość, czy opieka nad mężem będzie sprawowana w prawidłowy sposób.

Decyzją z 9 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jako przyczynę odmowy wskazując niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność Z. G. powstała po ukończeniu przez niego 25. roku życia.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 20 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło opisaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało przy tym na konieczność uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie, w jakich godzinach skarżąca wykonuje czynności związane wyłącznie z opieką nad mężem, i ile czasu jej one zajmują.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokonał w dniu 9 maja 2022 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas którego skarżąca oświadczyła, iż kilkukrotnie zdarzyło się, że mąż skarżącej wstawiając wodę na kawę lub herbatę i nie słysząc gwizdka, przypalił czajnik. Mężowi skarżącej zdarzyło się również wyrzucić niedopałek papierosa do śmietnika i zaprószyć w nim ogień. Skarżąca oświadczyła, że Z.G. samodzielnie porusza się w domu jak i poza nim, jednak czasami z uwagi na zmianę pogody oraz bóle nóg pozostaje w domu. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżąca wykonuje przy mężu takie czynności jak: pomoc przy myciu rano i wieczorem (15-20 minut), przygotowywanie śniadania (30 minut), przygotowywanie leków (5 minut), sprawdzanie czy mąż zje tabletki i kanapki, przygotowywanie obiadu (godzina), wizyty u lekarzy specjalistów (od 2-3 godzin raz na 3 miesiące), przygotowywanie kolacji oraz owoców lub deserów (20 minut).

Jako przyczynę rezygnacji z ostatniego zatrudnienia w lipcu 2021 r. skarżąca wskazała pogarszający się stan zdrowia jej męża, u którego podejrzewa początki demencji.

Decyzją z 26 maja 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując jako przyczynę odmowy niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność Z. G. powstała po ukończeniu przez niego 25. roku życia. Ponadto, w ocenie organu I instancji, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem jedną z przyczyn zakończenia zatrudnienia był pogarszający się stan zdrowia samej skarżącej. Wójt Gminy Stary Targ uznał także, że zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym mężem nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 21 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium uznało jednak, że w sprawie nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowaniem przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że większość podejmowanych przez stronę czynności, takich jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, nie ma związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Są to bowiem czynności, które wykonują również osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto, mąż skarżącej samodzielnie się porusza, spożywa posiłki, załatwia potrzeby fizjologiczne, a nawet pali papierosy. To oznacza, że w istocie wymaga on niewielkiej pomocy w codziennym funkcjonowaniu, a dozowanie leków, realizacja recept czy też pomoc w kąpieli nie są czynnościami czasochłonnymi. W przedmiotowej sprawie wskazane przez skarżącą czynności opiekuńcze - związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawnym - zdaniem Kolegium nie powinny stanowić przeszkody w podjęciu zatrudnienia.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia nie tylko ze względu na konieczność opieki nad mężem, ale także ze względu na własny pogarszający się stan zdrowia, co potwierdza jej orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie spełnia warunków uprawniających do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, określonych przepisami art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca wniosła skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji, której zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez:
2. a. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
3. b. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego;
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą a pogorszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z pola widzenia organu nie powinna znikać okoliczność, iż od chwili, w której konieczne stało się sprawowanie opieki nad mężem skarżącej, opieka ta jest sprawowana przez nią. Fakt niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowany wyłącznie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Nie sposób przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by przez większość czasu mogła ona funkcjonować samodzielnie. Tym samym, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem zachodzi w niniejszej sprawie.

Odwołując się do judykatury skarżąca wskazała, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Natomiast organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania tego świadczenia. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa należy uznać za bezpodstawne. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawie o świadczeniach rodzinnych, nie musi być nieprzerwana i całodobowa.

Podkreślono, że pod pojęciem "sprawowania opieki" nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Zaakcentowano, że ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, aby zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że działania organów w niniejszej sprawie były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podsumowując zarzucono, że zastosowanie przez organy w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organy powinny były zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Zdaniem strony skarżącej, prawidłowe odczytanie treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 listopada 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Stary Targ, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Targu, z 26 maja 2022 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, stwierdził, że nie narusza ona prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Należy podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia.

Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Niewątpliwie mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r.), w którym stwierdzono jego trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych.

Rolą organów administracji w takiej sytuacji było zatem ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wymagało to ustalenia zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, które pozwoliłyby na zweryfikowanie istnienia rzeczywistego związku pomiędzy biernością zawodową skarżącej a sposobem zaspakajania potrzeb opiekuńczych w stosunku do męża. Samo bowiem posiadanie orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, sprawuje opiekę w sposób wykluczający go z jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Organy winny były zatem ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2023 r., II SA/Gd 944/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z.G. jest po udarze, ma niedowład lewej nogi, stan po przepuklinie, miażdżycę, niedosłuch obustronny, problemy z pamięcią, a także brak oczodołu prawego. Jest pod stałą opieką lekarza rodzinnego, chirurga, neurologa oraz laryngologa.

Skarżąca w ramach sprawowanej opieki pomaga mężowi w utrzymaniu higieny osobistej, ubieraniu, przygotowuje obiady i kolacje, podaje leki, towarzyszy mężowi podczas wizyt lekarskich, sprząta, zajmuje się domem, robi zakupy, realizuje recepty, rozpala w piecu oraz przygotowuje opał. Skarżąca oświadczyła, że jej ostatnie zatrudnienie (jako opiekun osób starszych) zostało zakończone 7 lipca 2021 r., a przyczyną rezygnacji był pogarszający się stan zdrowia jej i jej męża. Wcześniej opiekę nad mężem sprawowała ich córka M. G., która obecnie pracuje. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, że mąż nie lubi wychodzić i bardzo rzadko opuszcza dom. Pracownik socjalny odnotował jednak, że widuje męża skarżącej w urzędzie gminy. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia wnioskodawczyni i z wynikającej z tego rezygnacji z pracy polegającej na opiece nad osobami starszymi, pracownik socjalny poddał w wątpliwość, czy opieka nad mężem będzie sprawowana w prawidłowy sposób.

Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 maja 2022 r. skarżąca oświadczyła, iż kilkukrotnie zdarzyło się, że mąż skarżącej wstawiając wodę na kawę lub herbatę i nie słysząc gwizdka, przypalił czajnik. Mężowi skarżącej zdarzyło się również wyrzucić niedopałek papierosa do śmietnika i zaprószyć w nim ogień. Skarżąca oświadczyła, że Z. G. samodzielnie porusza się w domu jak i poza nim, jednak czasami z uwagi na zmianę pogody oraz bóle nóg pozostaje w domu. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżąca wykonuje przy mężu takie czynności jak: pomoc przy myciu rano i wieczorem (15-20 minut), przygotowywanie śniadania (30 minut), przygotowywanie leków (5 minut), sprawdzanie czy mąż zje tabletki i kanapki, przygotowywanie obiadu (godzina), wizyty u lekarzy specjalistów (od 2-3 godzin raz na 3 miesiące), przygotowywanie kolacji oraz owoców lub deserów (20 minut). Jako przyczynę rezygnacji z ostatniego zatrudnienia w lipcu 2021 r. skarżąca wskazała zaś pogarszający się stan zdrowia jej męża, u którego podejrzewa początki demencji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych przeczy istnieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznym zakresem opieki i pomocy świadczonej mężowi w związku z jego znacznym stopniem niepełnosprawności.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 oraz z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zgodzić się z Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że czynności aktualnie wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad mężem nie wyczerpują normatywnie określonego zakresu opieki wymaganego przy osobie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy zauważyć, że pomimo niepełnosprawności, mąż skarżącej wykazuje się samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, samodzielnie porusza się w domu, jak i poza nim. Samodzielność męża skarżącej w tym zakresie potwierdzają obserwacje pracownika socjalnego, który w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 października 2021 r. wskazał, że widuje Z. G. w urzędzie gminy Stary Targ, a w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 9 maja 2022 r. zaznaczył, że mąż skarżącej w chwili pojawienia się pracownika, przebywał poza domem, w trakcie wywiadu przygotował zaś sobie samodzielnie kawę (nie słyszał gwizdka, gdy woda w czajniku zaczęła się gotować). Z ustaleń pracownika socjalnego nie wynika ponadto, by mąż skarżącej wymagał jakiejkolwiek pomocy w spożywaniu posiłków, czy załatwianiu potrzeb fizjologicznych.

Znaczna część z opisanych przez stronę czynności, jakie wykonuje w związku z opieką nad mężem, składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, przygotowywanie opału i rozpalanie w piecu), które w zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby części na pracę zawodową. W niniejszej sprawie jednak taka sytuacja nie zachodzi, albowiem mąż skarżącej wykazuje taki stopień samodzielności, który wyklucza potrzebę pozostawania w ciągłej gotowości do świadczenia mu pomocy. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków), dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie czynności pielęgnacyjne, odpowiednio zorganizowane, nie muszą stanowić przeszkody do aktywizacji zawodowej skarżącej.

Nie kwestionując i nie deprecjonując pomocy świadczonej mężowi przez skarżącą, za uzasadnione należało uznać stwierdzenie, że jej zakres nie usprawiedliwia bierności zawodowej skarżącej. Nie wykonuje ona bowiem przy mężu takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby ją nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy nim w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową, czyli czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych (fizjologicznych), gdyż Z. G. nie wymaga takiej szczególnej pielęgnacji. W dacie czynienia ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie można było męża skarżącej uznać za osobę, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności i która wymaga nieustannego dozoru.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 229/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącej w opiekę nad mężem było przeszkodą w podjęciu jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Także w ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy – mającego kontakt z osobą wymagającą opieki – "zakres wykonywanych czynności w stosunku do męża nie wyklucza, aby Pani B. G. nie mogła podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a zakres wykonywanych czynności polega w większości na wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego".

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że stan fizyczny męża skarżącej i zakres wykonywanych przez niego samodzielnie czynności życia codziennego nie stoją na przeszkodzie podjęciu przez skarżącą zatrudnienia. W ocenie Sądu, mając na uwadze rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem, przyjąć należy, że Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem aktywności zawodowej przez skarżącą. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który przemawiałby za przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

O ile sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem nie budzi wątpliwości, o tyle przedstawione powyżej okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, że niewykonywanie przez nią pracy pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania tej opieki.

Dla kompletności wywodu i zachowania rzetelności orzeczniczej Sąd wskazuje, że w pełni zaakceptował stanowisko Kolegium odnośnie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., której dokonywać należy z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.

W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która uzależnia prawo do świadczenia od daty powstania niepełnosprawności, i która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Odnosząc się zaś do stanowiska organów obu instancji, które za wykluczającą istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem uznało okoliczność, iż ostatni stosunek pracy skarżącej ustał w wyniku nie tylko konieczności sprawowania opieki nad Z. G., ale także ze względu na pogorszenie stanu zdrowia samej skarżącej, potwierdzone orzeczeniem o jej umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, należy zauważyć, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla bowiem żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi.

Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Nie można również podważać prawa do uzyskania świadczenia w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną.

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, przywołane okoliczności nie mogły same w sobie przesądzać, że niepodejmowanie zatrudnienia nie wiąże się z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Posiadanie przez skarżącą w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie przekreślało bowiem możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy, pomimo orzeczonego stopnia niepełnosprawności, skarżąca zachowała zdolność do pracy w warunkach chronionych, co wyraźnie wynika z orzeczenia.

Nietrafność stanowiska organów w powyższym zakresie nie miała jednak wpływu na wynik sprawy ze względu na stwierdzony prawidłowo brak potrzeby sprawowania opieki w rozmiarze uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.