Uzasadnienie
Skarga D. Z. i T. Z. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., nr WOP.7722.111.2022.CM, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 9 maja 2022 roku skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej w skrócie jako PINB) o skontrolowanie obiektu "tymczasowego", usytuowanego przez Gminę Kartuzy na terenie działek nr [...] i nr [...] obr. nr [...] w Kartuzach, po uzyskaniu przez inwestora zaświadczenia Starosty Kartuskiego z 19 października 2021 r., wydanego z naruszeniem prawa. Jak wyjaśnili, obiekt ten miał być usunięty lub przeniesiony w inne miejsce do 19 kwietnia 2022 roku, jednak inwestor w dniu 25 kwietnia 2022 roku zdjął tylko nawierzchnię z przerostowych mat gumowych, ale nie usunął podbudowy. Skarżący zwrócili się także o wyjaśnienie, na podstawie jakich pozwoleń ten obiekt powstał.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach - postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D. i T. Z. z dnia 9 maja 2022 r. w przedmiocie tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych - jako tymczasowego ciągu pieszo - rowerowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i nr [...] obr. nr [...] w Kartuzach, zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście Kartuskiemu z 19 października 2021 r., w kwestii braku usunięcia podbudowy.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Gmina Kartuzy dokonała rozbiórki przerostowych mat gumowych, usytuowanych na terenie działek nr [...] i nr [...] w Kartuzach, nie ma więc możliwości stwierdzenia, czy przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z warunkami technicznymi czy warunkami dokonanego zgłoszenia. Organ stwierdził także, że realizacja przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego w formie przerostowych mat gumowych - jako tymczasowego ciągu pieszo - rowerowego, nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu stanowiącego własność D. i T. Z., nie mogą oni być w konsekwencji uznani za stronę postępowania. Jednocześnie wskazano, że właściwym w kwestii wyegzekwowania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zgłoszonego na 180 dni jest organ, który przyjął zgłoszenie - tj. Starosta Kartuski.
W zażaleniu skarżący wnieśli o uchylenie ww. postanowienia PINB i ponowne rozpatrzenie sprawy legalności działań budowlanych Gminy Kartuzy na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku – po rozpoznaniu zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia 15 września 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z 24 maja 2022 r.
W ocenie organu odwoławczego skarżący nie posiadają statusu strony, ponieważ nie mają interesu prawnego uzasadniającego wzięcie udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym tymczasowego obiektu budowlanego usytuowanego na terenie działek nr [...] i nr [...] w K., których wyłącznym właścicielem jest Gmina Kartuzy. D. i T. Z. są właścicielami działek o numerach [...] i [...], które sąsiadują z działkami, na których realizowana była inwestycja. Tymczasowa ścieżka rowerowa z mat przerostowych zlokalizowana została wzdłuż zewnętrznej granicy działki nr [...] i nr [...] (droga) w odległości od 5,0 do 5,7m od granicy z działkami nr [...] i [...]. W ocenie organu II instancji nie można zatem uznać, aby nieruchomość skarżących znajdowała się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji.
D. Z. i T. Z. w skardze na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., zarzucili naruszenie:
- - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmówieniu skarżącym przymiotu strony, pomimo że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że należące do niech działki znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji, gdyż rzeczywista odległość inwestycji od granicy działki skarżących to 2,7 m - co wskazuje na wybudowanie inwestycji niezgodnie z projektem;
- - art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowania i błędne uznanie, że strony nie wykazały interesu prawnego, wskutek czego nie mają legitymacji czynnej do złożenia odwołania od decyzji PINB w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego;
- - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania legitymacji procesowej skarżących, a jedynie ogólne stwierdzenie, że z samego faktu usytuowania mat w odległości od 5,0 m do 5,7 m od nieruchomości skarżących można wywieść, że inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość skarżących;
- - art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z dnia 18 grudnia 2020 r. od decyzji PINB w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2020 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w całości, ewentualnie o rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia kręgu stron mających interes prawny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że już tylko sama możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w sprawie wykonania inwestycji w oparciu o dokonane zgłoszenie. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania.
Skarżący wyjaśnili przy tym, że inwestor usunął tylko nawierzchnię z mat przerostowych, natomiast podbudowa nie została usunięta. Na tej podbudowie po raz kolejny Gmina ułożyła nawierzchnię z mat przerostowych, przy czym stało się to na podstawie dokonanego już po raz trzeci zgłoszenia wykonania takich samych prac przy budowie "tymczasowego" ciągu pieszo - rowerowego i kolejnego zaświadczenia Starosty Kartuskiego, tym razem z 19 października 2021 r. Obiekt zgodnie z zaświadczeniem Starosty miał być usunięty do dnia 19 kwietnia 2022 r., jednak nawierzchnia z mat gumowych została zdjęta dopiero w dniu 25.04.2022 r., ale obiekt nie został w całości usunięty i nie doprowadzono stanu zainwestowania do stanu pierwotnego.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują̨ wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią̨ inaczej. Sądy administracyjne, kierując się̨ kryterium legalności, dokonują̨ oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć́ administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszeń́ prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonym postanowieniu nie można skutecznie postawić́ zarzutu wydania go z takim naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, a będącego przedmiotem kontroli sądowej jest przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie k.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".
Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D. i T. Z. z dnia 9 maja 2022 r. dotyczącego kwestii braku usunięcia podbudowy tymczasowego obiektu budowlanego, usytuowanego przez Gminę Kartuzy na terenie sąsiadujących z ich nieruchomością działek, a także zbadania legalności wykonania przez Gminą na tym terenie robót budowlanych. Uznały bowiem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organów o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, oparte na przepisie art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowe, choć winno być inaczej uzasadnione. Odmawiając wszczęcia postępowania w tej sprawie z wniosku skarżących organy winny były bowiem oprzeć swoje rozstrzygnięcie – poza art. 61a § 1 k.p.a. - na treści art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – w skrócie "Prawo budowlane", zgodnie z którym żądane przez skarżących postępowanie – dotyczące legalności wykonanych przez Gminę robót budowlanych, może być wszczęte tylko z urzędu.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane został dodany przepis art. 53a, który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 postępowania uregulowane w rozdziale 5b ustawy – Prawo budowlane (tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się z urzędu. Tą samą ustawą (vide art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.) dodano także – z datą obowiązywania od dnia 19 września 2020 r., art. 72a Prawa budowlanego, zgodnie z którym postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 (usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym oraz zakaz użytkowania obiektu), art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, także wszczyna się z urzędu.
Z uzasadnienia wprowadzonych zmian wynika, że "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie. (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. (...)." (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121).
Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego przesądza, że postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc także w sprawie żądanego przez skarżących sprawdzenia przez organ legalności wykonanych przez Gminę robót budowlach, wszczyna się tylko z urzędu. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jego literalne brzmienie jak i materiały legislacyjne nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b Prawa budowlanego są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności.
Należy także wyjaśnić, że "Przepis artykułu 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.
Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami. Przepis art. 61 § 2 k.p.a. przewiduje ze względu na szczególnie ważny interes strony dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony, nie przewiduje natomiast wszczęcia postępowania na wniosek, jeżeli postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu." (tak NSA w wyroku z 7 lutego 2023 roku, sygn. II OSK 2827/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Redakcja art. 61a § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, które można podzielić wedle kryterium podmiotowego (z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania) oraz przedmiotowego (inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiają wszczęcie postępowania).
W tej sprawie organy powinny były uznać w pierwszej kolejności, że zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie odnoszącym się do tej przesłanki wskazuje się, że organ wydaje postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jeżeli m. in.: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; nastąpiło przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. Ponadto do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, a także sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zostało zakończone. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 970/16; wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2576/16, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1305/14; dostępne - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższy katalog nie jest wyczerpujący. Ustawodawca, normując inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, miał na myśli takie sytuacje, w których z żądaniem wszczęcia postępowania zwraca się wprawdzie podmiot, któremu może przysługiwać legitymacja strony, jednakże jednocześnie zachodzą takie przyczyny, które uniemożliwiają jego uruchomienie i prowadzenie (E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2012, z.1, s. 45). Zdaniem Sadu, przepis art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie także w sprawach, w których przepisy administracyjnego prawa materialnego przewidują wszczęcie postępowania tylko z urzędu, tak jak w tej sprawie. Taką możliwość dopuścił WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 854/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. w odróżnieniu od pierwszej przesłanki, która wyraźnie odnosi się do kwestii wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, w przypadku drugiej przesłanki - mówiąc o innych uzasadnionych przyczynach, wykluczających prawną możliwość wszczęcia postępowania, nie wskazał expressis verbis, czy chodzi tu o postępowanie, które mogłoby zostać wszczęte przez organ z urzędu, czy też na wniosek strony. (WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1660/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie badanie interesu prawnego skarżących było zatem przedwczesne, a co za tym idzie – brak było podstaw aby o tym interesie wypowiadał się także Sąd w kontekście wskazywanych w skardze naruszeń art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Pismo skarżących mogło bowiem stanowić jedynie impuls dla organu do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, a dopiero po jego uruchomieniu winno nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy i ustalenie osób posiadających interes prawny do udziału w nim w charakterze strony. Przy ustalaniu kręgu stron organ nie może przy tym pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich.
Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły w tej sprawie pozostałych przepisów wskazywanych w skardze. W szczególności nie mogły naruszyć art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten określa krąg stron tylko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy nie naruszył także art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z dnia 18 grudnia 2020 r. od decyzji PINB w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2020 r., ponieważ takiego odwołania w tej sprawie nie rozpoznawał i takiego rozstrzygnięcia nie wydał.
Zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowania i błędne uznanie, że strony nie wykazały interesu prawnego, wskutek czego nie mają legitymacji czynnej do złożenia odwołania od decyzji PINB w Kartuzach z dnia 2 grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego również nie dotyczył tego postępowania.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bowiem skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.