Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 968/23

Uzasadnienie

A. S. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/2087/23, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Nowego Stawu (dalej jako: Burmistrz) z dnia 22 marca 2022 r., nr ŚR.5240.153.OD.2022.AO, w części odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H.S. za okres od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 10 kwietnia 2022 r., a w pozostałej części uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2022 r. skarżący zwrócił się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką H. S. Do wniosku załączono m.in. wypełnioną przez wnioskodawcę kartę czynności wykonywanych w ramach sprawowanej opieki, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki oraz decyzję z dnia 26 października 2021 r., przyznającą wnioskodawcy specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.

W dniu 13 marca 2022 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawca od wielu lat opiekuje się matką, przychodząc do niej 4 razy dziennie. W tym czasie karmi ją, podaje leki, przebiera i sprząta. Wnioskodawca dba o higienę matki i jej otoczenie. Ponadto utrzymuje kontakt z lekarzami i w razie potrzeby załatwia wszystkie sprawy urzędowe. Matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 18 lutego 2013 r., wydanym na stałe. Choruje na nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, dyslipidemię i cukrzycę, ponadto przeszła zawał serca i udar mózgu. Matka jest osobą leżącą, ma problemy z przełykaniem i w związku z tym wymaga szczególnej opieki (pieluchowanie, mycie i karmienie). Wnioskodawca oświadczył natomiast, że około 15-20 lat temu prowadził działalność gospodarczą, ale nie podał dokładnego czasu i okresu zatrudnienia. Wnioskodawca twierdził, iż już wówczas sprawował nad matką opiekę. Natomiast około 7 lat temu pracował na umowę zlecenie w T., ale uznał, że nie może pogodzić pracy z opieką nad matką, a tym samym zrezygnował z zatrudnienia. Od tego czasu nie pracował.

Podczas wywiadu ustalono też, że matka skarżącego mieszka w domu, w którym mieszka również jej córka E. wraz z rodziną. Córka jest również osobą niepracującą i zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy - pomaga ona sporadycznie mamie. Druga z córek, B. Z., jest emerytką i również mieszka w N. Podczas wywiadu pracownik socjalny dopatrzył się nieścisłości między złożoną dokumentacją a informacjami przekazanymi przez wnioskodawcę. Mianowicie, z karty czynności dotyczącej sprawowania opieki nad matką wynikało, że wnioskodawca przebywa u niej od rana do późnych godzin wieczornych, natomiast w wywiadzie podano, że wnioskodawca udaje się do matki 4 razy w ciągu dnia. W dokumentacji przesłanej przez pełnomocnika strony mowa jest o sprawowaniu opieki nad ojcem, tymczasem przedmiotowy wniosek związany jest z opieką nad matką. Ponadto jedną z czynności wykonywanych przez wnioskodawcę ma być doglądanie i pilnowanie pieca, z czym wnioskodawca sam się nie zgodził, ponieważ matka ma ogrzewanie gazowe.

Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny Burmistrz - decyzją z dnia 22 marca 2022 r. - odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że z przeprowadzonego wywiadu nie wynika, iż zakres czynności, jaki wnioskodawca wykonuje w sprawowaniu opieki nad matką, wyklucza podjęcie pracy, tym bardziej, że wnioskodawca odwiedza ją 4 razy dziennie. Taki zakres opieki nad osobami niepełnosprawnymi sprawowany jest natomiast przez osoby aktywne zawodowo. Ponadto w opiece nad matką mogą pomagać pozostałe osoby zobowiązane alimentacyjnie. Organ zwrócił też uwagę, że GOPS świadczy usługi opiekuńcze dla osób wymagających opieki w wymiarze 8 godzin dziennie, co w przypadku wnioskodawcy daje możliwość zatrudnienia. Również stwierdzone podczas wywiadu rozbieżności miały wpływ na ustalenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od tej oceny Burmistrz wskazał na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323.) - dalej jako "u.ś.r.", i wyjaśnił, że wprawdzie jest mu znany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, dotyczący tego przepisu, jednak organ, realizując ustawę o świadczeniach rodzinnych zgodnie z art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do dosłownego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W związku z tym w niniejszej sprawie ziściła się wymieniona w tym przepisie przesłanka negatywna przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., świadczenie to nie przysługuje też, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr ŚR.5241.588.SZO.2021.AO, wnioskodawcy ustalono prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną matkę w stopniu znacznym na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. W myśl art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W związku z powyższym nadal obowiązuje decyzja przyznająca wnioskodawcy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która nie została uchylona na wniosek strony i znajduje się w obrocie prawnym.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r., poz. 162 ze zm.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

Mając to na uwadze odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Pismem z dnia10 maja 2022 r. żądanie strony zostało ograniczone do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od miesiąca złożenia wniosku (24 luty 2022 r.) do dnia 10 kwietnia 2022 r., co spowodowane było śmiercią matki skarżacego. Na okoliczność powyższego przedłożono do akt sprawy akt zgonu H.S.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium w dniu 17 października 2022 r. wezwało wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i dowodów poprzez ustalenie szczegółowego zakresu opieki i dokonywanych czynności przez wnioskodawcę w związku z opieką nad matką (do dnia 10 kwietnia 2022 r.). Kolegium wezwało do szczegółowego wskazania częstotliwości tych czynności (ile razy dziennie, tygodniowo i w miesiącu) oraz czasu ich trwania. Kolegium wezwało do wyjaśnienia, czy w pomocy nad matką pomagali wnioskodawcy inni członkowie rodziny, a jeżeli tak, to w jakim zakresie; a jeśli nie, czy możliwa była taka organizacja czasu pozostałych członków rodziny (rodzeństwo) aby wspomóc wnioskodawcę w opiece nad niepełnosprawną matką, w czasie gdy on wykonywałaby pracę chociażby w minimalnym wymiarze czasu. Kolegium wezwało również stronę do wyjaśnienia rozbieżności wskazanych przez organ I instancji, tj.:

dlaczego z karty czynności dotyczącej sprawowania opieki nad matką wynika, iż wnioskodawca bywał u niej od rana do późnych godziny wieczornych, zaś w toku wywiadu środowiskowego wskazał, iż jest u matki cztery razy dziennie;

dlaczego w dokumentacji przesłanej przez pełnomocnika strony mowa jest o sprawowaniu opieki nad ojcem, podczas gdy strona wnioskowała o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką;

dlaczego we wniosku wskazano, iż jedną z czynności, którą wnioskodawca wykonuje w związku z opieką, jest doglądanie i pilnowanie pieca, z czym - wedle ustaleń organu I instancji - wnioskodawca nie zgodził się, wskazując, iż mieszkanie jest z ogrzewaniem na gaz.

Kolegium wezwało również do wykazania, jaką aktywność zawodową wnioskodawca wykazuje po śmierci matki, tj. od dnia 10 kwietnia 2022 r. Zgodnie z oświadczeniem, wnioskodawca nie mógł podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a tym samym po dniu jej śmierci mógł powrócić bez przeszkód do aktywności zawodowej. Kolegium poprosiło o przedłożenie dowodów na okoliczność pozostawania w zatrudnieniu, np. zaświadczenie od pracodawcy, bądź też zaświadczenia, umowy lub innego dowodu potwierdzającego wykonywanie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Strona została też wezwana do przedłożenia adresów do korespondencji jego rodzeństwa, celem przeprowadzenia przez Kolegium dalszych czynności wyjaśniających faktyczny zakres sprawowanej przez stronę opieki nad zmarłą matką.

Kolegium poinformowało jednocześnie, iż wyjaśnienia strona powinna złożyć pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, w odniesieniu do powyższych okoliczności.

Jednocześnie, na podstawie art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a. wyjaśniono stronie, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez osobę występującą o ustalenie prawa do tego świadczenia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy - sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostało jednoznacznie wykazane istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto Kolegium wskazało, iż uzyskanie powyższych wyjaśnień oraz dowodów jest niezbędne do ustalenia czy istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad matką. Nie zawsze bowiem ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, iż z uwagi na brak kontaktu z mocodawcą nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na zadane w wezwaniu pytania. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy strona nie wniosła żadnych dowodów i wyjaśnień.

Po rozpoznaniu odwołania w tak zarysowanym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nowego Stawu z dnia 22 marca 2022 r. w części odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. S. za okres od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 10 kwietnia 2022 r., a w pozostałej części uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że nie kwestionuje, iż wnioskodawca pomagał matce, która była niewątpliwie schorowana i wymagała stałej opieki, ale równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia spowodowanej faktem sprawowania tej opieki. Jeżeli osoba sprawująca opiekę nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, stan zdrowia, wiek, niepodejmowanie zatrudnienia od wielu lat, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W ocenie Kolegium, wnioskodawca nie sprawował opieki w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia lub innych prac zarobkowych.

Ponadto zauważono, że w sytuacji wnioskodawcy nie ocenia się możliwości pogodzenia opieki nad matką z wykonywaniem zatrudnienia jedynie na pełen etat, gdyż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie ograniczył się do rezygnacji/nie podejmowania zatrudnienia na podstawie pracy na pełen etat, tylko wskazał, iż rezygnacja z aktywności zawodowej może dotyczyć również innej pracy zarobkowej, bądź choćby zatrudnienia na umowę o pracę w niepełnym wymiarze. Pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. rozumie rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kołek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Natomiast - zdaniem organu odwoławczego - zakres opieki sprawowanej nad matką podany przez wnioskodawcę nie był na tyle duży, by przy dobrej organizacji obowiązków skarżący nie mógł podjąć pracy chociażby w minimalnym wymiarze czasu. Co więcej, strona nie dostarczyła wyjaśnień i dowodów na okoliczności potwierdzające, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia.

Dlatego też, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaprzestanie zatrudnienia, a także niepodejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innych prac zarobkowych nie miało faktycznego, realnego związku ze sprawowaniem opieki nad matką, a z dużym prawdopodobieństwem spowodowane było okolicznościami, które nie miały związku z opieką nad matką (długoletni brak zatrudnienia, brak ofert pracy).

W uzasadnieniu podano też, że w związku z zakreśleniem przedmiotu postępowania do okresu do dnia 10 kwietnia 2021 r., zgodnie z pismem z dnia 10 maja 2022 r., rozstrzygnięcie co do istoty dotyczy li tylko tego okresu. Z uwagi na bezprzedmiotowość żądania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 11 kwietnia 2022 r. – SKO w tej części decyzję organu I instancji uchyliło i umorzyło postępowanie w I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, domagając się ich uchylenia i orzeczenia co do istoty poprzez przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Skarżący wniósł też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Decyzjom tym zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka.

W związku z tym nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie była wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawowaniu opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r., chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta - z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) - nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji, oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Nowego Stawu z 22 marca 2022 r. w części odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. S. za okres od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 10 kwietnia 2022 r., a w pozostałej części uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie.

Strona skarżąca przede wszystkim zarzuca organom błędne przyjęcie, że skoro opieka nad matką nie była sprawowana całodobowo, a jedynie we wskazanych godzinach, to nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323.), dalej jako "u.ś.r.".

Rozważając tę kwestię Sąd zważył, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. I tak, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że omawiane świadczenie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W niniejszej sprawie, jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Malborku z dnia 18 lutego 2013 r., nie dało się ustalić od kiedy istniała niepełnosprawność H. S., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności ww., urodzonej w 1934 r., istniał od stycznia 2013 r. W związku z tym znaczny stopień niepełnosprawności wystąpił po ukończeniu przez H. S. pełnoletności. Z tych względów Burmistrz stwierdził, że istnieje przeszkoda do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego i to niezależnie od tego, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Ze stanowiskiem tym zasadnie nie zgodziło się Kolegium wskazując, że z powołanego wyroku TK wynika, iż w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Z tych względów, jak trafnie uznało Kolegium, podstawą odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia nie mógł być fakt, że ustalony stopień niepełnosprawności matki wnioskodawcy zaistniał po ukończeniu przez nią 18 roku życia.

Taką przesłanką negatywną przyznania przedmiotowego świadczenia nie mógł być też ustalony przez Burmistrza fakt posiadania przez wnioskodawcę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustalonego decyzją Burmistrza z dnia 26 października 2021 r.

Jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r., przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, iż osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak przyjmuje się jednak w orzecznictwie, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru dokonanego stosowanie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1. 1) świadczenia rodzicielskiego lub
2. 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3. 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4. 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5. 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
6. - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Rezygnacja ta nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji uprawnionego. Musi być ona wyraźnym, a nie tylko hipotetycznym zrzeczeniem się prawa do przyznanego konkurencyjnego świadczenia, prowadzącym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W związku z tym, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie zauważyło Kolegium, do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca złożył oświadczenie, iż z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze, że oświadczenie to zostało złożone do organu, który jest również właściwy do orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym wydawania decyzji uchylających ten zasiłek, należało uznać, że oświadczenie to wypełnia znamiona wyboru świadczenia, które chce uzyskiwać wnioskodawca, usuwającego kolizję, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. trzeba bowiem uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej.

W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18, dostępny w CBOSA).

Nie można zatem od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny w CBOSA).

W związku z tym prawidłowo uznało Kolegium, że fakt przysługiwania wnioskodawcy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowił przeszkody do przyznania przedmiotowego świadczenia, tym bardziej, że strona złożyła stosowne oświadczenie o wyborze pomocy, jaką chce uzyskiwać od Państwa.

Wobec tego, że nie zaistniały w sprawie przesłanki negatywne, o których mowa w art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., brak było podstaw do orzeczenia przez organ I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia z tych przyczyn. Niemniej jednak, dokonując kontroli instancyjnej tej decyzji Kolegium uznało, że w sprawie nadal brak jest przesłanek do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego, gdyż w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka, o jakiej mówi art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Prowadząc postępowanie odwoławcze Kolegium dokonało analizy wniosku oraz przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, a także podjęło własne czynności dowodowe, zmierzające do wyjaśnienia czy niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawcę wynikało z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wykluczał jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy winno więc wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

Co istotne, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy czym informacje przedstawione we wniosku składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Ponadto, ust. 3 omawianego przepisu wskazuje, jakie dane powinien zawierać wniosek, zaś ust. 4 określa, co należy do takiego wniosku dołączyć. Z kolei w myśl ust. 4aa, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 24 lutego 2022 r. złożył w organie na odpowiednim formularzu wniosek o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, załączając do niego m.in. opis sprawowanej nad matką opieki, także z podziałem na przedziały czasowe. Przy czym z opisu tego wynikało, że skarżący przebywa u matki mniej więcej od godziny 7 rano, kiedy to zaczyna opiekę nad nią, do godziny 23.00, natomiast nie jest konieczne czuwanie nocne – w przypadku nocy bezsennych należy podać większą dawkę leku. Jednocześnie, w tabelarycznym zestawieniu czynności opiekuńczych wskazano wyraźnie, że dotyczą one H. S., zaś w opisie godzinowym w niektórych czynnościach jest mowa nie o matce, lecz o ojcu.

Wobec powyższego należy uznać, że zasadnie organ powziął wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki i w dniu 11 marca 2022 r. przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. W trakcie tego wywiadu, dążąc do usunięcia nieścisłości zawartych w złożonej przez stronę dokumentacji i wyjaśnienia rzeczywistego zakresu opieki, pracownik socjalny ustalił, że wnioskodawca nie przebywał u matki całodobowo, lecz przychodził do niej około 4 razy dziennie. Matka mieszkała bowiem w domu, w którym mieszka również jej córka E. z rodziną. Córka nie pracuje, lecz pomoc matce świadczyła sporadycznie. Druga z córek jest emerytką i mieszka w tej samej miejscowości co matka, lecz nie sprawowała nad nią opieki. Odnośnie zaś wątpliwości co do czynności opiekuńczej polegającej na "doglądaniu pieca", wnioskodawca podczas wywiadu zaprzeczył, aby takową wykonywał i oświadczył, że matka posiada piec gazowy.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium nadal miało wątpliwości, co do spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją i dalszym niepodejmowaniem przez skarżącego pracy, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Wobec tego, w dniu 17 października 2022 r. organ II instancji wystąpił do strony o złożenie wyjaśnień, poprzez ustalenie szczegółowego zakresu opieki i dokonywanych czynności przez wnioskodawcę w związku z opieką nad matką (do dnia 10.04.2022 r.). Zaznaczono, że należy szczegółowo wskazać częstotliwość tych czynności (ile razy dziennie, tygodniowo i w miesiącu) oraz czas ich trwania.

Należy również wyjaśnić, czy w pomocy nad matką pomagali wnioskodawcy inni członkowie rodziny, a jeżeli tak, to w jakim zakresie; a jeśli nie, czy możliwa była taka organizacja czasu pozostałych członków rodziny (rodzeństwo) aby wspomóc wnioskodawcę w opiece nad niepełnosprawną matką w czasie, gdy on wykonywałaby pracę na podstawie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w minimalnym wymiarze czasu pracy. Kolegium w szczególności wezwało do wyjaśnienia rozbieżności wskazanych przez organ I instancji, tj.:

1. a) dlaczego z karty czynności dotyczącej sprawowania opieki nad matką wynika, iż wnioskodawca bywał u niej od rana do późnych godziny wieczornych, zaś w toku wywiadu środowiskowego wnioskodawca wskazywał, iż jest u matki cztery razy dziennie;
2. b) dlaczego w dokumentacji przesłanej wraz z wnioskiem mowa jest o sprawowaniu opieki nad ojcem, podczas gdy strona wnioskowała o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką;
3. c) dlaczego we wniosku wskazano, iż jedną z czynności którą wnioskodawca wykonuje w związku z opieką jest doglądanie i pilnowanie pieca, z czym - wedle ustaleń organu I instancji – wnioskodawca nie zgodził się wskazując, iż mieszkanie jest z ogrzewaniem na gaz.

Ponadto, w związku z przesłanym w dniu 10 maja 2022 r. aktem zgonu H. S. i oświadczeniem strony, że ze względu na śmierć matki w dniu 10 kwietnia 2022 r., wnosi o przyznanie świadczenia w okresie od 24 lutego 2022 r. do 10 kwietnia 2022 r., Kolegium wezwało o wykazanie, jaką aktywność zawodową wnioskodawca wykazuje po śmierci matki. Zgodnie bowiem z oświadczeniem strony, nie mógł on podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a tym samym po dniu jej śmierci wnioskodawca mógł powrócić bez przeszkód do aktywności zawodowej. Kolegium wskazało, że należy przedłożyć dowody na okoliczność pozostawania w zatrudnieniu, np. zaświadczenie od pracodawcy, bądź też zaświadczenia, umowy lub innego dowodu potwierdzającego wykonywanie innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Dodatkowo wezwano stronę do przedłożenia adresów do korespondencji jego rodzeństwa, celem przeprowadzenia przez Kolegium dalszych czynności wyjaśniających faktyczny zakres sprawowanej przez stronę opieki nad zmarłą matką.

W zawiadomieniu tym dodatkowo Kolegium - na podstawie art. 9 w związku z art. 79a k.p.a. wyjaśniło, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest istnienie związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez osobę występującą o ustalenie prawa do tego świadczenia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zostało jednoznacznie wykazane istnienie związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Jak wynika z akt sprawy, wezwanie to zostało doręczone na adres profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego wnioskodawcę w dniu 21 października 2022 r., zatem 14-dniowy termin na udzielenie wyjaśnień upływał w dniu 4 listopada 2022 r. Termin ten upłynął bezskutecznie, a nadto w dniu 11 listopada 2022 r. pełnomocnik poinformował, że z powodu braku kontaktu z mocodawcą nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na zadane w wezwaniu pytania i wnosi o wydanie decyzji w sprawie.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy wystosowanie ww. wezwania było w pełni uzasadnione, gdyż - mimo złożenia przez stronę opisu czynności opiekuńczych oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nadal pozostały do wyjaśnienia istne kwestie mające wpływ na ocenę przesłanki związku przyczynowo - skutkowego. W szczególności, choć podczas wywiadu strona oświadczyła, że bywa u matki tylko 4 razy dziennie, to w toku postępowania przed organem I instancji nie skonfrontowano tego z przedłożonym przez nią godzinowym opisem czynności, który obejmował cały dzień, bez luk czasowych. Nie wyjaśniono skąd taka rozbieżność, ani nie ustalono jaki jest faktyczny podział czasowy czynności wykonywanych przez wnioskodawcę w ramach opieki. Jeżeli bowiem potwierdziłoby się, że wnioskodawca przebywa u matki tylko czasowo, a w pozostałym czasie nie wykonuje innych czynności związanych z opieką, to nie sposób mówić w tym wypadku o opiece w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jak już bowiem wskazano, choć ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści omawianego przepisu wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może więc to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, sporadycznie, gdyż dla przyznania omawianego świadczenia konieczne jest, aby zakres opieki wykluczał możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje.

W konsekwencji, można to także uznać za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Takie rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie i również Sąd orzekający aprobuje ten pogląd (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15; 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21; 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1063/21; 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1653/21; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1593/22; 13 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2155/22, dostępne w CBOSA).

Natomiast w tej sprawie - wyłaniający się z ustalonych okoliczności faktycznych obraz sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką, tj. sprawowanie jej sporadycznie, poprzez kilkukrotne przychodzenie do domu matki w ciągu dnia, a także brak dozoru nad matką w nocy, nie dawał podstaw do przyjęcia, że jest to opieka, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego. Trudno też mówić o stałej gotowości do niesienia pomocy podopiecznej, jeżeli skarżący przychodził do matki doraźnie, a w tym czasie, kiedy nie był u niej, nie załatwiał innych spraw związanych ze sprawowaną opieką, oraz jeżeli nie był w stanie nieść niezwłocznie pomocy matce w nocy z tego względu, że nie doglądał jej w porze nocnej.

Jednocześnie Kolegium podjęło wystarczające kroki w celu uzyskania pełnego obrazu sytuacji opiekuńczej, jednakże w tym zakresie spotkało się z biernością strony. Skarżący nie może więc ze swojej biernej postawy wywodzić dla siebie korzystnych skutków prawnych, tj. podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego nie spoczywa wyłącznie na organie, ale również na stronie, która z określonego faktu chce wyprowadzić dla siebie korzystne skutki prawne. Pomimo że w postępowaniu administracyjnym strona jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia stosownych dowodów, nie oznacza to jednak możliwości przerzucania w całości ciężaru dowodzenia na organ administracyjny, a w każdym razie nie ma on nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności, z których strona wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (zob. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2168/17; z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 256/17; z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, dostępne w CBOSA).

W takim przypadku inicjatywa w zakresie wykazywania stosownych okoliczności – w tej sprawie: zakresu sprawowanej opieki - spoczywała również na stronie postępowania. Skarżący jednak nie wypełnił powyższego obowiązku, mimo iż w toku postępowania odwoławczego umożliwiono stronie wykazanie, jaki był faktyczny zakres opieki nad niepełnosprawną matką.

W szczególności, o prawidłowości działań skarżonego organu świadczy fakt, że przed wydaniem decyzji przez Kolegium wnioskodawca został - na podstawie art. 10 w zw. z art. 79a k.p.a. - prawidłowo zawiadomiony, że w sprawie nie wykazano spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., akt II OSK 1291/12, dostępny w CBOSA).

Celem przepisu art. 79a k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2355/21, dostępny jw.). Tak sformułowane wobec postępowania wyjaśniającego wymogi zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Również w toku postępowania przed sądem administracyjnym, zarówno w skardze, jak i na etapie postępowania, w którym skarżący był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, nie wskazano żadnych okoliczności, które mogły przemawiać przeciwko stanowisku organów, w szczególności nie wyjaśniono kwestii, o które wzywało Kolegium w piśmie z dnia 17 października 2022 r.

Na etapie postępowania odwoławczego konieczne też było wyjaśnienie, jak kształtowała się sytuacja zawodowa skarżącego po śmierci matki, nad którą sprawował opiekę. Skoro bowiem, jak oświadczył, opieka ta stanowiła jedyną przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, to jej ustanie winno wiązać się z podjęciem przez skarżącego aktywności zawodowej, a przynajmniej podjęciem starań, aby znaleźć zatrudnienie. Brak wykazania takiej aktywności, mimo wezwania, jak również nieodniesienie się do tej kwestii w skardze, w zestawieniu ze stanem faktycznym ustalonym na podstawie dostępnych dla organu danych, nie pozwalały na przyjęcie, że wnioskodawca zrezygnował z pracy z uwagi na konieczność opieki nad matką.

Przypomnieć natomiast należy, że ustawodawca nie wymaga, aby możliwość zatrudnienia odnosiła się do pracy w pełnym jej wymiarze. W tym zakresie istnieje możliwość dostosowania warunków i czasu pracy do potrzeb własnych i rodziny. Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (obejmująca zatrudnienie i inną pracę zarobkową) jest szeroka - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z tych względów należało uznać, że mimo iż brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., jak uczynił to organ I instancji, to taką podstawą było stwierdzenie, że strona nie spełnia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Dochodząc do tych wniosków Kolegium przeprowadziło postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. Miało ono na celu wyjaśnienie kwestii, które budziły wątpliwości organu I instancji i nadal nie zostały rozstrzygnięte. Jednakże w tym zakresie konieczne było współdziałanie strony postępowania, ta natomiast wykazała się biernością, uniemożliwiając tym samym organowi poczynienie innych ustaleń, niż wynikają z dotychczas zebranego materiału dowodowego, pozytywnych dla wnioskodawcy. W tym wypadku nie sposób organowi odwoławczemu zarzucić naruszenia przepisów postępowania, albowiem nie był on zobowiązany do poszukiwania za wszelką cenę dowodów uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej, jak też prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż wykładnia tego przepisu - wskazująca, iż opieka nad osobą niepełnosprawną, która uniemożliwia opiekunowi kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia, winna być opieką stałą i długoterminową, nie budzi wątpliwości orzekającego Sądu.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia w zakresie zastosowania przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przepisy te przewidują, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2). W niniejszej sprawie stwierdzono, że mimo wskazania w decyzji I instancji błędnych podstaw odmowy przyznania świadczenia, nadal brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej ze względu na brak zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Jednocześnie, mając na uwadze złożone przez stronę oświadczenie o czasowym ograniczeniu jej pierwotnego wniosku z uwagi na śmierć podopiecznej, organ - chcąc uczynić zadość woli strony, uchylił kontrolowaną decyzję w części obejmującej pozostały okres, tj. od dnia 10 kwietnia 2022 r. (śmierci matki) i w tym zakresie postępowanie – jako bezprzedmiotowe – umorzył.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku stron o rozpoznanie sprawy w tym trybie.