Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 października 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta L. (dalej: "organ", "organ I instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1, 2 i 2d, art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.):
- - w pkt 1 decyzji – ustalił odpłatność osoby zobowiązanej – L. M. (dalej: "Strona", "Skarżący") za pobyt – R. M. (dalej: "mieszkaniec domu pomocy społecznej") w Domu Pomocy Społecznej "[...]", pl. [...], [...] R., od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2022 r., w wysokości 1.109,13 zł,
- - w pkt 2 decyzji – ustalił odpłatność Strony za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej od 1 lutego 2022 r. do 28 lutego 2022 r., w wysokości 1.048,24 zł,
- - w pkt 3 decyzji – ustalił odpłatność Strony za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej od 1 marca 2022 r. do 31 marca 2022 r., w wysokości 1.272,74 zł,
- - w pkt 4 decyzji – ustalił odpłatność Strony za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej od 1 kwietnia 2022 r. w miesięcznej wysokości 1.226,97 zł.
Na wstępie uzasadnienia organ powołał treść art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej oraz wyjaśnił, że przepisy przywołanej ustawy wskazują na finansową odpowiedzialność zstępnych - ponoszenie odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej. Następnie organ podał, że Strona jest synem mieszkańca domu pomocy społecznej, postępowanie zostało wszczęte dnia 17 stycznia 2022 r., pismem z dnia 25 lutego 2022 r. (doręczonym w dniu 2 marca 2022 r.) organ wezwał Stronę do ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Skarżący złożył do organu pismo, w którym wyjaśnił, że ojciec przez wiele lat nie partycypował w kosztach utrzymania rodziny oraz nie interesował się losem swych dzieci. Do pisma przedłożył wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] dotyczący rozwiązania przez rozwód małżeństwa matki Strony oraz ojca, w tym, że władza rodzicielska ojca została ograniczona oraz zostały nałożone alimenty na rzecz małoletnich dzieci, które nie były nigdy łożone przez ojca. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że Skarżący zamieszkuje z partnerką, z którą prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Nadto, Skarżący w listopadzie oraz grudniu 2021 r. zaciągnął dwa kredyty konsumpcyjne w łącznej wysokości 27.000,00 zł. W dniu 1 września 2022 r. (doręczona w dniu 2 września 2022 r.) organ przesłał Stronie umowę nr [...] dotyczącą ponoszenia odpłatności, która nie została podpisana oraz odesłana w terminie.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ na podstawie posiadanej dokumentacji ustalił odpłatność w następujący sposób:
- - w miesiącu grudniu 2021 r. dochód Strony (6.176,37 zł) przekroczył 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (2.328,00 zł), zatem różnica między kosztem pobytu w Domu Pomocy Społecznej w R. zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia 24 lutego 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...], 3.404.00 zł), a odpłatnością ponoszoną przez mieszkańca zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2021 r. (1.185,74 zł) wynosi 2.218,26 zł, podzielona na dwie osoby zobowiązane stanowi kwotę 1.109,13 zł,
- - w miesiącu styczniu 2022 r. dochód Strony (6.055,84 zł) przekroczył 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (2.328,00 zł), zatem różnica między kosztem pobytu w Domu Pomocy Społecznej (3.404.00 zł), a odpłatnością ponoszoną przez mieszkańca zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. (1.307,53 zł) wynosiła 2.096,47 zł, podzielona na dwie osoby zobowiązane stanowi kwotę 1.048,24 zł,
- - w miesiącu lutym 2022 r. dochód Strony (6.055,84 zł) przekroczył 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (2.328,00 zł), zatem różnica między kosztem pobytu w Domu Pomocy Społecznej w R. zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z dnia 23 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...], 3.853,00 zł) a odpłatnością ponoszoną przez mieszkańca (1.307,53 zł) wynosi 2.545,47 zł, podzielona na dwie osoby zobowiązane stanowi kwotę 1.272,74 zł,
- - w miesiącu marcu 2022 r. dochód Strony (7.609,38 zł) przekroczył 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (2.328,00 zł), zatem różnica między kosztem pobytu w Domu Pomocy Społecznej (3.853,00 zł) a odpłatnością ponoszoną przez mieszkańca 1.399,06 zł) wynosi 2.453,94 zł, podzielona na dwie osoby zobowiązane stanowi kwotę 1.226,97 zł.
Skarżący złożył odwołanie od w/w decyzji podnosząc, iż od dnia orzeczenia rozwodu wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., pomimo zobowiązania do łożenia alimentów w kwocie 500 zł miesięcznie ojciec nie partycypował w kosztach utrzymania Strony. Wskazał, iż od dnia orzeczenia rozwodu nie miał z ojcem żadnego kontaktu, ojciec nie interesował się jego losem, edukacją, planami na przyszłość, nie uczestniczył w żadnym ważnym wydarzeniu, jest dla Strony osobą obcą, ojciec nie zabiegał o kontakty z synem, a wszelkie koszty utrzymania Strony oraz siostry D. M. spoczywały na matce M. M. Poddał, iż matka nie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie egzekucji alimentów, ani też nie składała wniosków o podwyższenie alimentów. Do pisma przedłożył swoje oświadczenie, oświadczenie matki oraz oświadczenie L. P. Zwrócił również uwagę na treść art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że sytuacja opisana w tym przepisie zaistniała w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją nr SKO.PS/41.5/1295/2022/18261 z dnia 2 grudnia 2022 r., w oparciu o 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 6 ustawy o pomocy społecznej, ustalił stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w zakresie: ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w w/w Domu Pomocy Społecznej w 2021 r. (3.404,00 zł) oraz w 2022 r. (3.853,00 zł), wysokości ponoszonej przez mieszkańca opłaty ustalonej na podstawie decyzji nr [...] z dnia 17 marca 2021 r. (od 1 marca 2021 r. – 70% dochodu: 1.185,74 zł) oraz nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. (od 1 lutego 2022 r. do 31 marca 2022 r. - 1.307,53 zł, oraz od dnia 1 kwietnia 2022 r. – 1.399,06 zł), wysokości różnicy pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej a opłatą ponoszoną przez mieszkańca, partycypacji w kosztach utrzymania 2 osób (córki oraz syna), wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (od 1 stycznia 2022 r.: 776 zł tj. 300% 2.328,00 zł), a następnie przedstawił wyliczenia odpłatności Strony za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w poszczególnych miesiącach, tj. w grudniu 2021 r., w styczniu 2022 r, w lutym 2022 r., w marcu 2022 r. oraz od kwietnia 2022 r. - w sposób korespondujący z rozstrzygnięciem organu I instancji zarówno co do sposobu obliczenia jak i co do uzyskanych wyników.
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zaciągnięty przez Stronę kredyt konsumpcyjny jest wliczany do dochodu Strony w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Podał, iż w sytuacji, gdy nie została zawarta umowa określająca wysokość opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, to organ I instancji prawidłowo w drodze decyzji administracyjnej nałożył na Stronę obowiązek odpłatności w wysokościach ustalonych sentencją zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo również zastosował ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej oraz prawidłowo rozliczył dochód Strony w postaci zaciągniętych kredytów, a środki jakie pozostaną Stronie po odliczeniu odpłatności nie są mniejsze niż 300% kryterium dochodowego.
W odpowiedzi na zarzuty odwołania wskazał, iż obowiązki zstępnego osoby skierowanej do domu pomocy społecznej uzależnione są, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnił, iż okoliczności związane z koniecznością ponoszenia wydatków obejmujących koszty utrzymania, w tym np. spłaty kredytów lub pożyczek, nie stanowią podstawy do pomniejszenia dochodów rodziny, a na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa w żaden sposób osobisty stosunek osoby zobowiązanej względem mieszkańca. Końcowo Kolegium poinformowało, iż po uprawomocnieniu decyzji ustalającej opłatę Strona może złożyć wniosek o częściowe lub całkowite zwolnienie z ponoszenia opłaty w oparciu o art. 64 ustawy.
Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze sformułował zarzuty naruszenia:
- 1) art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i niesprawiedliwego obciążenia obowiązkiem płacenia za pobyt ojca na skutek niedostrzeżenia zasadności przesłanki, o której mowa w art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej, oraz art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie "wystąpienia uzasadnionych okoliczności", o których mowa w tym przepisie, a w konsekwencji nieuwzględnienie zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jaką swoim wieloletnim nagannych zachowaniem ojciec wyrządził Skarżącemu, który musiał wzrastać z przekonaniem, że został porzucony przez ojca, a tym samym niedostrzeżenie zasadności zwolnienia Skarżącego od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej,
- 2) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad tego postępowania określonych w tym przepisie, albowiem organ wydał decyzję jedynie poprzez ustalenie, że Skarżący jako zstępny mieszkańca Domu Pomocy Społecznej zobowiązany jest do odpłatności za pobyt ojca w tym Domu, podczas gdy relacje i więzi rodzinne również powinny zostać uwzględnione, a organ powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy i przesłuchać wskazane przez stronę skarżącą osoby,
- - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad tego postępowania określonych w powyższym przepisie, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, przede wszystkim brak wskazania wysokości świadczenia należnego osobie przebywającej w domu pomocy społecznej, a tym samym brak możliwości weryfikacji prawidłowego ustalenia wysokości odpłatności,
- - art. 80 k.p.a., albowiem swobodna ocena dowodów winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, czyli organ powinien opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ i ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w niniejszej sprawie zaś organ w żaden sposób nie dążył do merytorycznego rozpoznania sprawy, w konsekwencji czego doszło do wydania przedmiotowej decyzji,
- 3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że środki z zaciągniętych przez Skarżącego kredytów konsumpcyjnych powinny zostać wliczone do jego dochodu, podczas gdy Skarżący nie ubiegał się o udzielenie mu pomocy społecznej, a raty kredytu w rzeczywistości obniżają jego możliwości zarobkowe.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów. Podkreślił, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej przemawiające za całkowitym zwolnieniem od ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, a okoliczność ta nie została uwzględniona przez organy. Wskazał, iż w dniu 30 marca 2022 r. złożył do organu wniosek o zwolnienie z ponoszenia odpłatności, który został potraktowany jako osobny wniosek, a postępowanie z uwagi na brak ustalonej odpłatności zostało umorzone. Błędnie organ pominął wskazany art. 64 ustawy o pomocy społecznej, uznając, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego.
Skarżący przywołał również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 64 ust. 2 bądź ust. 7 ustawy o pomocy społecznej zauważając, w powołaniu na orzeczenia sądów administracyjnych, że stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a zobowiązanym do ponoszenia opłaty mogły mieć znaczenie dla procesu obejmującego zwolnienie. Wskazał również na zasadność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków – osób, które złożyły do akt oświadczenia. Podał także, że matka zobowiązanego nie wniosła o pozbawienie ojca władzy rodzicielskiej jak i o wyegzekwowania alimentów, przyjęła postawę obronną i dążyła do ograniczenia do minimum kontaktów z byłym małżonkiem.
Skarżący do akt postępowania przedłożył oświadczenia, z których wynika brak udziału ojca w kosztach utrzymania syna, co powinno zostać uwzględnione z uwagi na przepis art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący zwrócił także uwagę na błąd w ustaleniach faktycznych, podając, że podczas wywiadu środowiskowego zostało mu przedłożone oświadczenie do celów udzielenia mu pomocy w ramach pomocy społecznej, a Skarżący o taką pomoc nie wnioskował, wnosił on o zwolnienie z konieczności ponoszenia opłaty nie z uwagi na sytuację majątkową, a z uwagi na sytuację rodzinną - tj. brak kontaktu z ojcem.
W ocenie Skarżącego w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 64 pkt 2 oraz z art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, który jest dla Skarżącego obcym człowiekiem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, a w razie uzupełnienia braku formalnego skargi przez podanie numeru Pesel o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Nie podzielił zarzutów skargi. W odpowiedzi na argumentację skargi poddał, że stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a zobowiązanym do ponoszenia opłaty mogą mieć znaczenie dopiero dla procesu obejmującego zwolnienie, a rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium w Katowicach odmówiło wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie uprawnień kasatoryjnych względem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1295/2022/18261 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza Miasta L. z dnia 12 października 2022 r. nr [...], mocą której organ ustalił Skarżącemu odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.
3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. sygn. I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że w/w odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą ponoszoną przez mieszkańca powinni pokrywać zstępni, tj. zarówno syn – Skarżący (bezdzietny) jak i córka. Organ wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej wynosił: w 2021 r. 3.404,00 zł, natomiast w 2022 r.: 3.853,00 zł. Miesięczna kwota odpłatności ustalona decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2021 r. wynosiła od 1 marca 2021 r.: 1.185,74 zł miesięcznie i stanowiła 70% z posiadanego dochodu (karta nr 89 akt administracyjnych), natomiast ustalona decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. wynosiła od 1 lutego 2022 r. do 31 marca 2022 r. - 1.307,53 zł, oraz od dnia 1 kwietnia 2022 r. – 1.399,06 zł (karta nr 93 akt administracyjnych).
Organ ustalił zatem różnicę między średnim kosztem utrzymania a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca: w miesiącu grudniu 2021 r. - 2.218,26 zł, w styczniu 2022 r. - 2.096,47 zł, w lutym 2022 r. - 2.545,47 zł, w marcu 2022 r. - 2.453,94 zł. W dalszej kolejności organ ustalił, że Skarżący jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej za okres od dnia 1 stycznia 2022 r. proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, tj. od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 31 stycznia 2022 r. w wysokości 1.109,13 zł, od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 28 lutego 2022 r. w wysokości 1.048,24 zł, od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 31 marca 2022 r. w wysokości 1.272,74 zł, oraz od dnia 1 kwietnia 2022 r. w miesięcznej wysokości 1.226,97 zł. Wskazał również, że środki jakie pozostaną Stronie po odliczeniu odpłatności nie są mniejsze niż 300% kryterium dochodowego.
Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Skarżący odmówił zawarcia umowy, lecz wyraził zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (karta nr 30 akt administracyjnych), ponadto do akt sprawy złożył oświadczenia, w tym oświadczenie majątkowe oraz dokumenty potwierdzające jego sytuację finansową (karta nr 60, nr 67 - 80 akt administracyjnych).
W tych okolicznościach, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił ust. 2d przywołanego art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było uwzględnienie wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tej regulacji. Weryfikacja zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy ten obowiązek spełniły. Mianowicie ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d ustawy pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu osoby samotnie gospodarującej (dochodu na osobę w rodzinie) oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu osoby samotnie gospodarującej (dochodu na osobę w rodzinie), następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (na osobę w rodzinie), a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% tego kryterium.
Nie jest to zatem prosty wynik obliczeń w postaci - różnicy pomiędzy kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a kwotą odpłatności ponoszoną przez mieszkańca, o ile mieści się w ustalonej dodatniej różnicy między dochodem osoby samotnie gospodarującej (dochodem na osobę w rodzinie) a kwotą 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 jak i wynikających z art. 103 ust. 2 tej ustawy, tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.
Taka analiza nie została natomiast poczyniona przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że przepis art. 61 został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), ust. 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej obowiązują od dnia 4 października 2019 r. Słusznie, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, IV SA/Po 1783/20 wskazując, iż odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy, ale również możliwości strony (podobnie m.in.: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Lu 722/20 i z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Lu 165/22, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2021 r. sygn. II SA/Gl 810/21, z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Gl 297/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1056/22).
Skoro ustawodawca dokonując przywołanej wyżej nowelizacji nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d, który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2, uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Po 143/21).
Odrębną regułę ustawodawca przewidział dla osób, które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem jest m.in. ustalenie możliwości ponoszenia przedmiotowej odpłatności. W tej sytuacji znajduje zastosowanie ust. 2e i ust. 2f przepisu art. 61 ustawy. Tylko w takiej sytuacji obciążenie odpłatnością może nastąpić w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" (ust. 2e), która ustala jest "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia" (ust. 2f). Odmienna interpretacja doprowadziłaby do nieprawidłowego uznania, że regulacje z ust. 2d oraz ust. 2e-2f są tożsame.
W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" poczyniona zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wymaga zaakcentowania, że sytuacja Skarżącego nie jest taką, w której Strona odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kiedy to ustawodawca przewidział, że ustalenie odpłatności ma charakter bardziej restrykcyjny i wynika z wyliczenia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2, ustalanych w myśl ust. 2f - proporcjonalnie do ilości osób. Sytuacja Skarżącego mieści się w dyspozycji art. 61 ust. 2d ustawy. Stosownie do treści tego przepisu – w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 (w odniesieniu do Skarżącego lit. a - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli posiadany dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium) i art. 103 ust. 2 (ustala wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości).
W rezultacie ustalona różnica pomiędzy kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a kwotą odpłatności ponoszoną przez mieszkańca, nieprzekraczająca jednocześnie ustalonej różnicy pomiędzy dochodem Skarżącego (osoby samotnie gospodarującej) a ustalonym kryterium dochodowym, nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a takie właśnie ustalenie poczyniły organy w zaskarżonych decyzjach, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy. Organy nie dokonały natomiast w realiach niniejszej sprawy dalszej analizy ograniczeń ustawowych wynikających z ust. 2d.
Niezasadne było przywołanie przez organ odwoławczy w tym zakresie ust. 2f wskazanej regulacji (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Podobnie nietrafnie stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku możliwości uwzględniania na etapie niniejszego postępowania okoliczności innych niż wysokość dochodu (uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiedź na skargę).
Uwzględniając powyższe uzasadnione stało się w ocenie Sądu zastosowanie uprawnień kasatoryjnych.
Całkowite pominięcie wynikającej z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przesłanki możliwości ponoszenia przez Skarżącego opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej stanowiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, które miało wpływ na rozstrzygnięcie poprzez wadliwą wykładnię i niedostrzeżenie zawartego odesłania do przesłanki "możliwości" wynikającej z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez pominięcie ustaleń faktycznych i ich oceny, w tym pomięcie wywiadu środowiskowego i wniosków z niego wynikających, a także pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy a dotyczących sytuacji Skarżącego mających znaczenie dla ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", tj. zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem ojca w domu pomocy społecznej w w/w okresie (art. 80 k.p.a.). Sąd uznał zatem za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu I instancji.
Odnotowania również wymaga, iż w aktach brak jakiejkolwiek informacji o dalszych zstępnych córki D. M.. Należy pamiętać, iż ustawa nie różnicuje wstępnych i zstępnych na bliższych i dalszych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gl 1527/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Bk 61/22).
W odniesieniu natomiast do argumentacji skargi zmierzającej do uzasadnienia, iż w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania instytucji zwolnienia z odpłatności, o której mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, także w stanie prawnym po nowelizacji art. 64 ustawy dokonanej na podstawie art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690, obowiązującej od dnia 4 października 2019 r.), iż postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty "jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. sygn. I OSK 574/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Gl 1069/21 i z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. II SA/Gl 544/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. II SA/Bk 724/21).
Skoro zatem postępowanie o ustalenie osoby zobowiązanej do opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej i ustalenia wysokości tej opłaty ma charakter odrębny to jego przedmiotem nie może być ocena zasadności zwolnienia od ponoszenia w/w opłaty, jak i argumentacja skargi oraz zarzuty (nr 1 i 2 petitum skargi) przedstawione w tym zakresie. Sąd nie podzielił również zarzutu nr 2 pkt 2 petitum skargi. W aktach sprawy pozostają bowiem ostateczne decyzje potwierdzające sytuację dochodową mieszkańca oraz ustalające wysokość odpłatności ponoszoną przez mieszkańca, który w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt (art. 61 ust. 2 pkt 1). Wskazana okoliczność jest zatem możliwa do weryfikacji (karta nr 87 - 93 akt administracyjnych).
Co do podniesionego zarzutu zliczenia kredytu do dochodu (zarzut nr 3 petitum skargi), odnotowania wymaga, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej za dochód musi zostać uznana pożyczka oraz kredyt (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r. sygn. I OSK 431/15, z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 1541/13 i I OSK 1542/12, z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1117/12, z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. I OSK 2019/21). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. I OSK 1541/13 – "zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił pożyczki.
Ponadto w żadnym innym przepisie ustawy o pomocy społecznej nie zawarto postanowienia, że kwota pożyczki nie podlega wliczeniu do dochodu". Regulacja art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej prowadzi bowiem do wniosku, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach. Natomiast katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. I OSK 2313/18).
Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w żaden sposób nie określa rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast jakie kwestie organ jest obowiązany uwzględnić, których uprzednio zaniechał. Obowiązkiem organu jest bowiem przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu – organ uwzględni w odniesieniu do Skarżącego wszelkie ograniczenia ustawowe wynikające z treści art. 61 ust. 2d i 103 ust. 2 ustawy, rozważy zwrócenie się do Strony celem umożliwienia przedłożenia dokumentów, wskazania okoliczności bądź wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla oceny wskazanych przesłanek, uwzględni dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację przedłożoną przez Stronę, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.
W odniesieniu do wniosku Skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Sąd stwierdził, na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., że w niniejszej sprawie nie powstały należne Skarżącemu niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.