Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu od 1 marca 2020 r. opłaty za pobyt M. K. (babki skarżącej) w Domu Pomocy Społecznej w K. w miesięcznej kwocie [...]zł, zaś w pkt 3, że należność "za okres od marca 2020r. do czerwca 2020r. łączną kwotę opłaty w wysokości 628,76 należy wnieść na wskazany (...) rachunek bankowy do dnia 15 lipca 2020r". - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – zmieniło pkt 3 w ten sposób, że wskazaną kwotę nakazało uiścić w terminie 21 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i prawomocna, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W obszernym uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy.
W pierwszej kolejności wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił M. K. odpłatność z tytułu jej pobytu w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, czyli w wysokości 70% jej miesięcznego dochodu, stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.".
Mając na względzie to, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w K. w marcu 2020 r. wyniósł [...] zł, a od kwietnia 2020 r. – [...] zł (zgodnie z obwieszczeniem Starosty [...] nr [...] z dnia 18 marca 2020 r.), konieczne było pokrycie różnicy pomiędzy tym dochodem, a należnością ustaloną dla mieszkanki M. K..
W związku z tym organ wszczął niniejsze postępowanie w poszukiwaniu innych osób zobowiązanych do partycypowania w tych kosztach, zgodnie z art. 61 u.p.s.
W toku postępowania, na zlecenie organu I instancji, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przeprowadził wywiad środowiskowy z A. K. – synem (zstępnym) M. K., podczas którego ustalono, że w skład jego rodziny wchodzi także żona oraz dwie córki - A. K. i P. K., a więc wnuczki M. K.. Dochód rodziny ustalono na łączną kwotę [...]zł, czyli w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł miesięcznie ([...]: 4 osoby). Organ przyjął, że taki właśnie dochód posiada każda z wnuczek, w tym P. K., dlatego stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" u.p.s, który przewiduje, że "opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" – przesłał każdej z nich stosowne umowy, których jednak żadna nich nie podpisała.
W związku z tym, wszczął w stosunku do każdej z nich (a także w stosunku do ich ojca – A. K.) odrębne postępowania, w których wydał decyzje ustalające odpłatność za pobyt M. K. w domu pomocy społecznej. Wobec P. K. organ wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...]., którą ustalił odpłatność w wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy należnością tj. [...] zł a kwotą w wysokości [...] zł (stanowiącą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (300% x [...] zł). Organ powołał się przy tym na art. 61 ust. 2d u.p.s., zgodnie z którym, "w przypadku odmowy (...) zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2". W odwołaniu od tej decyzji P. K. zarzucała, że organ nieprawidłowo określił dochód jej rodziny, nie uwzględniając ponoszonych wydatków, m.in. z tytułu zaciągniętych kredytów bankowych, kosztów ubezpieczenia domu i samochodu, na potwierdzenie których załączyła szereg dokumentów.
Podniosła też, że organ nie ustalił sytuacji dochodowej jej wuja - R. K., tj. drugiego syna M. K., który - zgodnie z jej wiedzą – otrzymał od matki składniki majątkowe o znacznej wartości, a w konsekwencji może on partycypować w większym stopniu w kosztach jej pobytu w domu pomocy społecznej. Ponadto skarżąca podniosła, że organ niezasadnie przyjął, że dochody uzyskiwane przez jej rodziców stanowią jej własne dochody, w sytuacji, gdy pozostaje ona na ich utrzymaniu, jako osoba ucząca się. Organ ograniczył się jedynie do ustalenia średniej miesięcznej kwoty dochodu na osobę w jej rodzinie, co nie oznacza, że skarżąca w rzeczywistości dysponuje tą kwotą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu dotyczącego wadliwego przyjęcia, że skarżąca jako osoba ucząca się nie uzyskuje własnego dochodu, a poza tym, wyliczony dochód nie uwzględnia miesięcznych wydatków rodziny, Kolegium wyjaśniło, że dla celów ustawy o pomocy społecznej, w tym przy stosowaniu art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" u.p.s., za dochód należy traktować "dochód" w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem – "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Kolegium podkreśliło przy tym, że w przepisie tym chodzi o alimenty ustalone orzeczeniem właściwego sądu powszechnego, a nie o wydatki ponoszone dobrowolnie przez rodziców na utrzymanie swoich dzieci w ramach pokrywania kosztów ich utrzymania (obowiązku alimentacyjnego).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Kolegium ustaliło, że w skład miesięcznego dochodu rodziny skarżącej wchodzi dochód uzyskiwany przez jej ojca A. K. z tytułu zatrudnienia na etacie w wysokości [...] zł oraz dochód osiągany przez jego żonę - A. K. w kwocie [...]zł, czyli łącznie [...] zł ([...] zł + [...] zł). Powyższe dochody nie są obciążone alimentami w przedstawionym rozumieniu, dlatego nie było podstaw, by pomniejszyć je o kwoty wydatków ponoszonych na utrzymanie rodziny, wysokość rat kredytów, czy pożyczek.
Kolegium wyjaśniło również, że jak wynika z utrwalonego w judykaturze poglądu - "art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. należy rozumieć w ten sposób, że "posiadany dochód na osobę" dotyczy dochodu osoby zobowiązanej obliczonego jako dochód na osobę w rodzinie. W związku z tym na podstawie tego przepisu można obciążyć opłatą osobę, która nie posiada własnych dochodów, lub jej własne dochody są niższe, niż kwota wskazana w tym przepisie, jeśli osoba ta gospodaruje wspólnie z innymi członkami rodziny i dochód na osobę w rodzinie jest odpowiednio wysoki. Przyjmuje się bowiem, że tak wyliczony dochód "na osobę" jest (na gruncie ustawy o opiece społecznej) dochodem osoby zobowiązanej. Konsekwentnie jednak "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" dotyczyć także musi tak określonego dochodu osoby zobowiązanej. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest określany w stosunku do konkretnej osoby i obciąża wyłącznie tę osobę w ramach przypadającego na nią "dochodu na osobę w rodzinie." (wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/18).
Kolegium stwierdziło, że ustalona P. K. przez organ I instancji wysokość odpłatności za pobyt jej babci w domu pomocy społecznej jest prawidłowa - kwota ta, czyli [...] zł, stanowi różnicę pomiędzy kwotą [...]zł a kwotą [...]zł (stanowiącą 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - 300 % x [...] zł), a więc została wyliczona zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" u.p.s.
Kolegium wskazało ponadto, że wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji w sposób należyty ustalił także sytuację dochodową wuja skarżącej - R. K.. W aktach znajduje się bowiem wywiad środowiskowy, który został z nim przeprowadzony, i wynika z niego, że R. K. osiąga miesięczny dochód w wysokości [...] zł i ponosi odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie [...]zł miesięcznie, co wynika z notatki służbowej z 10 czerwca 2020 r. Ponadto zakres, w jakim R. K. ponosi odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej nie wpływa na wysokość opłaty, do jakiej ponoszenia zobowiązana została skarżąca, mogłoby to mieć wpływ wyłącznie na sytuację Gminy, skoro wysokość ponoszonej przez nią opłaty to różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2, w myśl art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.
W związku z powyższym, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu jedynie w zakresie terminu uiszczenia łącznej opłaty w wysokości [...] zł ("do dnia 15 lipca 2020 r."), gdyż w dniu wydawania decyzji przez Kolegium, termin ten już upłynął; w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. K., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
- 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 u.p.s. oraz art. 7, art. 20, art. 67 ust 1 i art. 69 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 129 § 1 i art. 135 § 1 k.r.i.o. oraz art. 897 k.c. i art. 1 k.p.c. polegającym na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, w szczególności poprzez pominięcie, że:
- - przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" u.p.s. posługuje się wyrażeniem "posiadany dochód", co - zdaniem skarżącej - powinno odnosić się do faktycznie uzyskiwanych dochodów i spełniać przesłanki obowiązku alimentacyjnego tj. "zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego" (art. 135 § 1 k.r.i.o.), których skarżąca, jako osoba ucząca się, nie ma;
- - zgodnie z art. 129 § 1 k.r.i.o. "Obowiązek alimentacyjny (...), jeżeli jest kilka zstępnych (..) obciąża bliższych stopniem przed dalszymi";
- - przepisy art. 1 pkt. 1 i 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 u.p.s. regulują zadania państwa w zakresie pomocy społecznej, w tym przewidują świadczenie w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, jednak nie przewidują nakładania na obywateli nowych i niedobrowolnych ciężarów i świadczeń lub danin publicznych, w tym związanych z pomocą społeczną i polityką społeczną państwa oraz ze stosunkiem pokrewieństwa lub obowiązkiem alimentacyjnym i to zwłaszcza w sposób odmienny, niż wynika to z treści przepisów prawa rodzinnego o obowiązku alimentacyjnym;
- 2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 7a § 1, 77 § 1, 80 i 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących oraz rozstrzygnięciem wątpliwości co do treści normy prawnej i stanu faktycznego na korzyść skarżących, w tym zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia i rozpatrzenia oraz właściwej oceny, czy ustalony dochód na osobę w rodzinie, uzyskiwany wyłącznie przez rodziców skarżącej, jest dochodem skarżącej, pozostającej na utrzymaniu rodziców, czy też jest to ich dochód, gdyż w takim wypadku, nie byłoby podstaw od obciążenia sporną opłatą skarżącej.
Uzupełniając argumentację zarzutów, skarżąca podniosła, że pojęcie "posiadany dochód na osobę w rodzinie" (art. 61 ust. 2 lit. b) różni się od definicji "dochodu na osobę w rodzinie" (art. 8 pkt 4) tym, że w pierwszym przypadku chodzi o sprawowanie władztwa lub dysponowania dochodem, a więc przepis ten powinien być adresowany tylko do posiadaczy dochodu (tj. rodziców skarżącej). Przyjęte przez organy rozumienie tego przepisu jest – zdaniem skarżącej – niezgodne z art. 20 i art. 21 Konstytucji i wprowadza w tym zakresie "nowy socjalizm" pod szczytnym celem realizowanej przez państwo (lub jednostki jego podziału) pomocy społecznej (faktycznie za ok. [...] zł na osobę miesięcznie, a więc ponad dwa razy więcej, niż dochód na osobę w rodzinie skarżącej).
Poza tym, w przekonaniu skarżącej obowiązek partycypowania krewnych w odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej powinien być określany z uwzględnieniem reguł kształtowania się obowiązku alimentacyjnego, a więc zależnie od rzeczywistych możliwości zarobkowych i majątkowych osoby zobowiązanej oraz w kolejności zobowiązanych do alimentacji, tj. najpierw przez bliższych, a następnie dalszych zstępnych. Skarżąca ponownie wskazała na to, że jej wuj R. K. otrzymał od swojej matki darowiznę, co - zdaniem skarżącej - oznacza, że stosownie do art. 897 k.c. ma on "obowiązek, w granicach istniejącego wciąż jeszcze wzbogacenia dostarczać darczyńcy środków, których mu brak do utrzymania odpowiadającego jego usprawiedliwionym potrzebom".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd administracyjny nie może więc przyznać (bądź odmówić przyznania) świadczenia, bowiem kontroluje wyłącznie to, czy przy wydaniu decyzji organ nie naruszył przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego.
Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 61 u.p.s., jak i przepisów postępowania poprzez brak wystarczających ustaleń faktycznych.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji było zobowiązanie skarżącej do ponoszenia w części odpłatności za pobyt jej babci w domu pomocy społecznej.
Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, co wynika z art. 60 ust. 1 u.p.s.
Stosownie do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. – " 1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
- 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
- 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
- a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Ponadto zgodnie z ust. 2d tego przepisu, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020r. (art. 1 pkt 7 i art. 12 ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz psychicznego, Dz.U. z 2019r., poz. 1690) – "W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2".
Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 – "Kierownik ośrodka pomocy społecznej albo (...), ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b".
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest to, że M. K. ponosi tylko w części odpłatność za pobyt w Domu pomocy Społecznej w K., stosownie do jej dochodu, dlatego zasadnie organy wszczęły postępowanie w celu obciążania pozostałą częścią tej odpłatności innych osób, z kręgu wymienionych w przytoczonym art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. M. K. jest wdową, ma dwóch synów, dwóch wnuków i dwie wnuczki. Są to jej zstępni, a więc osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
Z akt wynika, że organ w odrębnych postępowaniach wydał trzy decyzje skierowane do członków rodziny jednego z synów tj. do A. K. i jego dwóch córek – P. K. (niniejsza sprawa) i A. K.. W świetle zgromadzonych materiałów, organ nie prowadził postępowania i nie wydawał decyzji w stosunku do członków rodziny drugiego z synów M. K. – R. K. i jego dwóch synów, gdyż kwestia odpłatności została z tymi osobami uregulowana w formie umów, stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s.
Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca, będąca wnuczką umieszonej w Domu Pomocy Społecznej w K. M. K., a więc niewątpliwie należąca do kręgu zstępnych babci, ale będąca jeszcze studentką i nieposiadająca własnego majątku, ani własnych dochodów, może zostać zobowiązana decyzją organu do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w DPS. Organy stwierdzają, że sam fakt, że skarżąca należy do kręgu zstępnych M. K., niezależnie od tego, że sama nie uzyskuje dochodu, jest osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt babci w DPS, gdyż za jej dochód należy uznać sztywno wyliczony, stosownie do art. 6 pkt 3 u.p.s. - "dochód na osobę w rodzinie", pomimo, że na dochód ten składają się w rzeczywistości wyłącznie dochody jej rodziców.
Natomiast zdaniem skarżącej organ powinien taką odpłatnością obciążyć zstępnych zgodnie z zasadami ustalania obowiązku alimentacyjnego, a więc najpierw bliższych krewnych (synów M. K.), a ponadto w zależności od ich faktycznych możliwości zarobkowych i majątkowych.
Rozstrzygając tę kwestię należy w pierwszej kolejności przypomnieć wynikającą z przytoczonych wyżej przepisów zasadę, że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w tej placówce, organ pomocy społecznej uprawniony i zobowiązany jest poszukiwać innych osób, które będą partycypować w tej odpłatności. Zasadniczo są to członkowie rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej w ogólnie sformułowanej kolejności - "małżonek, zstępni przed wstępni" (ust. 1 pkt 2). Ponadto z przepisów tych wynika, że odpłatność może być ustalona w drodze umowy albo w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy zauważyć, że omawiany przepis art. 61 u.p.s. w poprzednim brzmieniu (a więc przed 1 stycznia 2020r.) budził poważne wątpliwości interpretacyjne, co skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 11 czerwca 2018r., sygn. akt I OPS 7/17 z następującą tezę: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.".
Z uchwały tej wynika to, że krąg osób wymienionych w art. 61 u.p.s. ma charakter ogólny, co oznacza, że te osoby nie są z mocy ustawy zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, lecz obowiązek każdej z tych osób powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, przy czym możliwe jest także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. W każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s.
Z treści przepisów ustawy, w tym przywołanego wcześniej art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wynika, że jako podstawową formę ustalenia opłaty ustawodawca wskazał umowę i z tego powodu kwestie dotyczące odpowiedniej umowy zostały w ustawie skodyfikowane. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2019r., I SA/Wa 1685/18 (przytoczonym zresztą przez organ odwoławczy) "skoro zdaniem NSA ustawodawca dopuszcza zamiennie (alternatywnie) określenie obowiązku zapłaty za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej, raz w formie decyzji administracyjnej, raz w formie umowy, to uwzględniając wykładnię systemową należy przyjąć, że w braku przepisów szczególnych, w obu tych przypadkach zasady ustalania wysokości opłaty powinny być zbieżne. Skoro więc stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana, w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 u.p.s., to tymi samymi kryteriami organ powinien więc kierować się określając odpłatność w trybie decyzji administracyjnej."
Uchwała ta w sposób istotny wskazała kierunek wykładni art. 61 u.p.s., wskazując na konieczność uwzględniania przy ustalaniu w drodze decyzji administracyjnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej m.in. dla zstępnych, podobnych przesłanek, jak w przypadku ustalania takiej odpłatności w drodze umowy. Należy bowiem wyjaśnić, że dotychczasowe literalne brzmienie art. 61 u.p.s. kształtowało te przesłanki różnie, zależnie od trybu ustalania opłaty (umowa/decyzja). Gdy opłatność ustalana była w drodze umowy - organ miał obowiązek "brać pod uwagę wysokość dochodów i możliwości" danej osoby (art. 103 ust. 2 u.p.s.), natomiast gdy odpłatność ustalana była w drodze decyzji – organ zobowiązany był uwzględniać wyłącznie dochód rodziny/osoby w rodzinie ustalony stosownie do art. 8 u.p.s. oraz badając to, czy dochód ten spełnia kryterium dochodowe (zgodnie z art. 61 ust. 2). Wykładnia językowa tych przepisów prowadziła do wniosku, że w przypadku ustalania opłatności w umowie, jej wysokość uzależniona jest od kryteriów elastycznych, natomiast w przypadku decyzji – zależała wyłącznie od sztywnego kryterium dochodowego.
Na skutek wskazanej uchwały NSA, przepis art. 61 u.p.s. został istotnie zmieniony od 1 stycznia 2020r., a kryteria te zostały ujednolicone poprzez dodanie do tego przepisu ust. 2d- 2f.
Z przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika obecnie jednoznacznie, że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa wart. 103 ust. 2u.p.s., organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby.
Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".
Rację ma więc skarżąca, że skoro nie odmawiała przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego, to organ wydając decyzję ustalającą jej (jako wnuczki) odpłatność za pobyt babci w domu pomocy społecznej, powinien uwzględniać nie tylko dochód wyliczony w sposób określony w art. 6 i art. 8 u.p.s., który określa górne granice tej odpłatności, ale także faktyczne możliwości skarżącej ponoszenia tej odpłatności. Okoliczność, że skarżąca należy do kręgu zstępnych, nie oznacza więc automatycznie, że organ może skonkretyzować ten obowiązek i zobowiązać ją do ponoszenia odpłatności, mimo tego, że skarżąca "posiada dochód na osobę w rodzinie" w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.p.s.
Organy w rozpatrywanej sprawie powinny były więc uwzględnić to, że skarżąca sama nie uzyskuje dochodów, gdyż utrzymują ją rodzice.
Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. określając górną granicę odpłatności zstępnych wymaga, by osobie w rodzinie, po uiszczeniu tej opłat, pozostała kwota nie niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przepis ten "zabezpiecza zstępnych, zapewniając pozostawienie im środków koniecznych do utrzymania", przy czym "ramy przyjętego przez ustawodawcę 300% kryterium dochodowego obejmują co do zasady koszty utrzymania zwyczajowo przyjęte". (zob. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 305/20).
Tymczasem w uzasadnieniach decyzji w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji całkowicie pomijają tę kwestię, gdyż w ogóle nie wskazują, czy i jaka kwota pozostawałaby skarżącej po uiszczeniu ustalonej opłaty.
Jest to zatem kolejna okoliczność, która wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ administracji.
Poza tym ze stosowaniem art. 61 u.p.s. wiąże się istotny problem procesowy.
Otóż w orzecznictwie wskazuje się, że skoro – w świetle powołanej uchwały NSA w sprawie sygn. akt I OPS 7/17 - adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, a więc osobą zobowiązaną do ponoszenia tej opłaty może być mieszkaniec domu pomocy społecznej, jak i osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. i w związku z tym w tej decyzji następuje ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, ustalenie jej wysokości, jak i ustalenie kwot (części) tej opłaty przypadających na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia (z kręgu osób wymienionych w art. 61 u.p.s.), to "konieczne jest rozstrzyganie jedną decyzją w całości o opłacie należnej na pokrycie kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej, jest to bowiem jedna opłata" (tak: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2020r., II SA/Ol 305/20; a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020r., II SA/Rz 435/19.
W związku z tym "każdy z podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s., jako zainteresowany i mający swój własny interes prawny odnoszący się do zakresu nałożenia obowiązku pokrywania kosztów pobytu ww. pensjonariusza, powinien być stroną postępowania w przedmiocie nałożenia omawianych obowiązków na każdy zobowiązany podmiot. Z tych względów, w przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą (...) Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty". (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020r., II SA/Bd 994/19).
Z powyższego wynika że organy prowadząc postępowanie w trybie art. 61 u.p.s., powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Dotyczy to również osób, które zawarły z organem umowę określając taką odpłatność – jak wyżej wyjaśniono, w świetle stanowiska NSA wyrażonego w omawianej uchwale I OPS 7/17, nie jest bowiem wykluczone określanie odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zarówno w umowie, jak i w decyzji. Celem obu tych instytucji jest przecież pokrycie należności wobec domu pomocy społecznej przez osoby najbliższe dla mieszkańca tej placówki z uwzględnieniem kryterium dochodowego, jak i możliwości tych osób, a zatem o ile ich sytuacja dochodowa na to pozwala, organ ma prawo ustalić w decyzji odpłatność ponad kwotę objętą umową. W związku z tym, zasadne okazały się także zarzuty skarżącej dotyczące pominięcia w postępowaniu jej wuja R. K..
Natomiast nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 897 k.c. i art. 1 k.p.c., których organy administracji publicznej nie stosują przy wydawaniu decyzji administracyjnych.
Nie było również potrzeby bezpośredniego stosowania przez Sąd wskazanych w skardze przepisów Konstytucji, ani prokonstytucyjnej wykładni art. 61 u.p.s., gdyż przepis ten, będący podstawą zaskarżonej decyzji, w aktualnym brzmieniu, pozwalał na uwzględnienie skargi z powodu naruszenia (w przedstawionych okolicznościach sprawy) interesu skarżącej.
Natomiast gdy chodzi o zarzut niezastosowania przez organy zasad wynikających ze wskazanych przez skarżącą przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dotyczących kolejności wykonywania obowiązku alimentacyjnego, należy zauważyć, że obecny przepis art. 61 u.p.s przewiduje w istocie podobne zasady w tym zakresie w odniesieniu do osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, zależnie od ich sytuacji dochodowej i możliwości.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu – organ ustali prawidłowo strony postępowania, a ustalając wysokość poszczególnych opłat uwzględni z jednej strony kryterium dochodowe z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jak i faktyczne możliwości ponoszenia opłaty m.in. przez skarżącą, zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s.