Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 marca 2012 roku L. D. prowadzący Firmę Przemysłowo-Budowlaną [...] wystąpił o pozwolenie na budowę zespołu [...] garaży, będących obiektami tymczasowymi w R. przy ul. [...].
Do tego pisma została między innymi dołączona decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] roku nr [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa [...]sztuk tymczasowych obiektów garaży blaszanych" przewidzianych do realizacji w rejonie ulic [...] w B. na działce nr 1.
Prezydent B. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych – [...] garaży blaszanych przy ul. [...] w B. na działce nr 1.
W decyzji tej określono obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując iż obejmuje on nieruchomości – działki nr 2, 1 (działka dla której ustalono warunki), 3, 4 i 5.
W uzasadnieniu organ orzekający stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia spełnia wymagania ustawy Prawo budowlane, przepisów szczególnych oraz jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] właścicieli lokali położonych w B. przy ul. [...] w imieniu której działał Zakład Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w B..
Odwołująca się Wspólnota domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę lub uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się twierdziła, że organ I instancji naruszył art. 28 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (prawdopodobnie chodzi o art. 28 ust. 2 tego prawa) przez błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji co doprowadziło do pominięcia jako strony postępowania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. oraz art. 10 § 1 kpa przez naruszenie gwarancji procesowych stron. Twierdziła także, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bowiem decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie była ostateczna, a także organ nie dokonał porównania projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.
Pismem z dnia [...] roku (złożonym na skutek pisma organu odwoławczego z dnia [...] roku) organ I instancji podał, że za strony postępowania uznano w niniejszej sprawie właścicieli działek, których odległość do projektowanych garaży była mniejsza niż 3 metry. Równocześnie podano, że odwołująca się Wspólnota jest właścicielką działki nr 3 – odległość 1,5 m, natomiast do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej należy działka nr 6 – odległość 8 m.
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podano, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a więc i stron konkretnego postępowania jest obowiązkiem właściwego organu i uzależnione jest od wyników analizy dokonanej przez ten organ w przedmiocie obszaru oddziaływania inwestycji.
Ustalenie tego obszaru przy uwzględnieniu jedynie odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza, że podmioty posiadające tytuł prawny do działek położonych poza tak wyznaczonym obszarem nie są stronami w sprawie pozwolenia na budowę.
W konkretnej sprawie – zdaniem organu odwoławczego – realizacja inwestycji na działce nr 1 nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr 6 ([...] Spółdzielnia Mieszkaniowa).
Nadto projektowane garaże są obiektami tymczasowymi, a więc nie budynkami (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) a więc nie podlegają regulacji § 12 warunków technicznych. Niewątpliwie więc wyznaczenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w oparciu o § 12 warunków technicznych było błędem.
Jednakże zdaniem organu planowana inwestycja, oddalona od granic działki nr 6 o 8 metrów nie będzie negatywnie oddziaływać na tę działkę, co oznacza że działki tej nie obejmuje obszar oddziaływania inwestycji.
Decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku i w związku z tym uzyskała przymiot ostateczności. Wykonanie tej decyzji nie zostało wstrzymane przez sąd administracyjny, który w sprawie II SA/GL 355/12 rozpatrywał skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję SKO w K. z dnia [...] roku.
Skargę na decyzję ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] roku złożyła odwołująca się Wspólnota wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty przez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuty skargi w istocie były identyczne jak zarzuty odwołania z tym, że skarżąca zarzuciła organowi dodatkowo naruszenie art. 138 § 2 kpa przez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia [...] roku wydanym w sprawie II SA/GL 1223/12 odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc natomiast związanymi granicami skargi (art. 134 ppsa).
Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa Sąd uwzględniając skargę na akt z uwagi na stwierdzenie jednego chociażby z naruszeń określonych w tym przepisie uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa.
Z uwagi na tak określone kompetencje Sądu niemożliwe było oczekiwane przez skarżącą rozstrzygnięcie przez orzeczenie co do istoty "odmowę udzielenia pozwolenia na budowę" jak i orzeczenie o "przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia".
Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów – [...] garaży blaszanych na działce nr 1 w B..
Zdaniem składu orzekającego powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy utrzymał nią bowiem w mocy decyzję w której obszar oddziaływania został wyznaczony w sposób niewiadomy (brak uzasadnienia), a jak wynika z pisma tego organu z dnia [...] roku i uzasadnienia zaskarżonej decyzji ustalenie tego obszaru w oparciu o § 12 warunków technicznych było błędne. Jednakże mimo błędnego przyjęcia podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, organ odwoławczy uznał, że obszar ten został wytyczony w sposób prawidłowy z tym, że ustalenie to oparł na odległości granicy działki nr 6 od projektowanej inwestycji – 8 m. Nie dostrzegł także organ odwoławczy niewywiązanie się przez organ I instancji z obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa, a do takiego zarzutu sformułowanego w odwołaniu nie odniósł się w swojej decyzji. Zresztą zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa jest także uzasadniony co do zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy zauważyć, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ odwoławczy orzeka w tym postępowaniu merytorycznie, co oznacza, iż może dokonać własnej oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. Z decyzji organu I instancji, a także akt sprawy (postępowania) poprzedzającego jej wydanie nie wynika jednak sposób ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji a w szczególności odległość działki nr 6 (8 m) od projektowanej inwestycji. Z tego powodu zdaniem składu orzekającego z naruszeniem prawa organ odwoławczy przyjął, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji został wyznaczony w sposób właściwy. Tu trzeba podkreślić, że organ odwoławczy zgodnie z art. 140 kpa, tak jak i organ I instancji, jest związany przepisem art. 7 kpa i art. 107 § 3 kpa.
Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sama definicja obszaru oddziaływania obiektu znajduje się w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów. W szczególności do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 2 nie należą jedynie przepisy w sprawie warunków technicznych. Regulacjami odrębnymi są przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz ochrony środowiska (II OSK 208/06, I OSK 774/09). W związku z tym nie można ograniczać obszaru oddziaływania obiektu do jakiejkolwiek odległości, jak uczyniono w zaskarżonej decyzji.
Z drugiej strony sam fakt, że dany podmiot posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a w związku z tym podmiotowi temu przysługuje przymiot strony.
W zaskarżonej decyzji uznano, że wytyczenie obszaru oddziaływania inwestycji, mimo że oparte o niewłaściwe przesłanki, zostało dokonane prawidłowo. Organ jednak tego ustalenia dokonał przez wskazanie odległości granic działki nr 6 od projektowanej inwestycji, a nie wykazał, że obszar ten został ustalony zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (nie uczynił tego także organ I instancji). Brak wskazania przepisów odrębnych wprowadzających związane z projektowaną budową ograniczenia stanowi o wadliwości decyzji organu I, jak i II instancji.
Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie dokonuje (nie wolno mu) więc weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy, nie może też postąpić niezgodnie z ustaleniami tej decyzji.
W sprawie do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję o warunkach zabudowy [...] garaży blaszanych na działce nr 1 (I instancja [...] roku utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] roku) a pozwolenie na budowę na działce nr 1 zostało (zgodnie z wnioskiem) wydane dla [...] garaży. Kwestii rozbieżności między decyzją o warunkach, a pozwoleniem na budowę (mimo odwołania się w uzasadnieniu do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) organy I i II instancji nie wyjaśniły, a rodzą się wątpliwości co do spełnienia przez zaskarżoną decyzję warunków i wymagań decyzji o warunkach zabudowy (np. w zakresie procentowego wskaźnika zabudowy działki).
Niezależnie od wyżej przedstawionych argumentów należy przywołać wyrok wydany w sprawie II SA/GL 355/12 z 21 września 2012 roku – prawomocny od 4.01.2013 roku. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję SKO w K. z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] roku w przedmiocie warunków zabudowy.
Oznacza to, że dla wydanego pozwolenia na budowę od dnia [...] roku brak było decyzji o warunkach zabudowy. Brak tej ostatniej decyzji uzasadniał wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę (przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa).
Artykuł 145 § 1 pkt 1 litera b ppsa stanowi, że Sąd uchyla zaskarżony do niego akt jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. § 1 kpa daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b ppsa. Takie stanowisko zaprezentował T. Woś, B. Adamiak i R. Kiełkowski (Prawo o postępowaniu (2009) s. 594; Postępowanie administracyjne s. 450; Naruszenie prawa s. 59 i nast.) oraz orzecznictwo np. NSA – 1 OPS 40/05, NSA II OSK 1321/05 (odmienny pogląd np. J. Zimenermann – glosa do wyroku NSA z 6 stycznia 1999 roku – III SA 4728/97).
Zdaniem składu orzekającego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić kontrolowany akt jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 kpa.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a, b. c w związku z art. 135 i art. 152 ppsa orzeczono jak na wstępie. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i 205 § 2 ppsa.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadniania.