Uzasadnienie
M. M.(dalej: "skarżąca"), wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – H. M. (ur. [...] r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 8 marca 2021 r., natomiast daty istnienia jej niepełnosprawności nie da się ustalić.
Prezydent Miasta T. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 31 marca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 3 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej w skrócie: "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Podał, że skarżąca faktycznie opiekuje się matką oraz nie ma ustalonego prawa do emerytury i renty, ale od dnia 1 grudnia 2021 r. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 34 akt administracyjnych).
Dodatkowo, powołał się na fakt, że niepełnosprawność matki nie powstała do ukończenia 18 roku życia, jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1349/2023/10864, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 marca 2023 r. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i zacytowało przepisy u.ś.r. Odnosząc się do kwestii momentu powstania niepełnosprawności nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi brak możliwości ustalenia momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Okoliczność ta nie może stanowić negatywnej przesłanki w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, bowiem został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz na utrwalone stanowisko judykatury).
Podkreśliło, że nie neguje stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jednakże świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem skarżąca złożyła oświadczenie, że zrezygnuje z niego dopiero z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze, pełnomocnik skarżącej wywiódł, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie może wybrać świadczenia korzystniejszego. Z tej przyczyny skarżąca wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bądź też ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, z uwagi na złożony w treści skargi wniosek w tym przedmiocie, przy jednoczesnym braku żądania organu odwoławczego przeprowadzenia rozprawy, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o jego złożeniu (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.).
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.
Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje, bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń - wybrane - przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20). Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1534/21).
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W badanej sprawie skarżąca dokonała takiego wyboru składając oświadczenie z dnia 22 lutego 2023 r., iż z dniem przyznania wnioskowanego świadczenia rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) została przez nią wyrażona w sposób wystarczający. Oświadczenie w tym względzie było równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20, czy w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20, a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej zgodnie z art. 24 ust.2 u.ś.r. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną.
Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie należy przyjąć, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Sądowi znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc).
Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20).
W świetle powyższych rozważań należało uznać, że zarzuty materialnoprawne oparte na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480 zł., tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).