Uzasadnienie
Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104, 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 145, 146, 147, 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2016, poz. 2147 z późn. zm. – dalej u.g.n.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości który nastąpił w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.: 1. Ustalił opłatę w wysokości 3.476,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem geodezyjnym [...], k.m. [...], obręb Z. położonej przy ul. [...], której współwłaścicielami są B. H. w udziale 6/8 oraz M. H. w udziale 2/6 cz., dla której w Sądzie Rejonowym w D. prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] - spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej;
2. zobowiązał ww. do zapłaty kwoty określonej w pkt. 1 decyzji na rzecz Gminy D., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w tym B. H. udz. 6/8 cz. - kwota 2.607,38 zł, M. H. udz. 2/8 cz. - kwota 869,12 zł.
W uzasadnieniu podano m. in., że data stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, to 27 grudnia 2014 r. Po dokonanej analizie rzeczoznawca stwierdził, że różnica wartości szacowanej nieruchomości gruntowej po budowie kanalizacji sanitarnej oraz przed jej wybudowaniem wynosi 6.953 zł. Wobec tego opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, wynosi 3.476,50 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. H. oraz M. H. Podali m. in., że są w złej sytuacji finansowej i życiowej. Emerytura skarżącego daje im niewiele ponad 1300 zł na osobę. Opłata adiacencka została im naliczona już od marca 2016 r. i nie mogą zrozumieć dlaczego, jako jedyni z tej ulicy, mają ją zapłacić, gdyż na kilkadziesiąt domów nikt z mieszkańców nie otrzymał takiej decyzji. Firmy prowadzące roboty remontowe drogi wzdłuż posesji od strony zachodniej zrobiły sobie wysypisko ziemi i innych materiałów sypkich, co powodowało przy kiprowaniu przez wywrotki ziemi ogromne zakurzenie, wszystko to szło na ogródek konsumpcyjny. Inwestycja ta była prowadzona według nowych projektów, które zawyżały poziom drogi i chodników w stosunku do starej drogi, a tym samym do ich posesji. Drogę i chodniki podniesiono od 20 do 30cm. Powoduje to przy opadach deszczu ciągłe zalewanie podwórka, a przy tym piwnicy i studzienki z wodomierzami.
Kolejna sprzeczność to opisanie przez rzeczoznawcę stosunków sąsiedzkich jako w miarę dobre. Ocena ta jest nieprawdziwa i zawyżona, gdyż obok nich, na działce nr [...], właściciel prowadzi działalność gospodarczą polegającą na naprawie, produkcji i składowaniu palet drewnianych. Działalność ta jest szkodliwa dla ich zdrowia, a nawet zagraża życiu, ponieważ istnieje zagrożenie pożarowe. Wartość posesji znów straci na wartości z powodu zaczynającej się inwestycji Krajowej Dyrekcji Dróg i Autostrad od stycznia 2017 r. Powstanie bowiem całkiem nowa droga nad dotychczasową Drogą Krajową [...].
Nadto, porównywano ich działkę do podobnych działek w innych dzielnicach D. i naliczono opłatę na podstawie danych dotyczących innych posesji, co jest błędem. Błąd ten polega na tym, że ich działka jest specyficzna z powodu tego, że przechodzi przez nią linia wysokiego napięcia, następnie druga linia wysokiego napięcia przebiega wzdłuż zachodniej strony działki na długości około 40 metrów. Sieć przecinająca działkę przecina ją po skosie. Powoduje to eliminację jakiejkolwiek zabudowy pod tą linią, jak i w bliskości rzutu pionowego linii, gdzie odległością bezpieczną byłaby odległość 15 metrów, w jedną i drugą stronę. Przyjmując szerokość działki 25 metrów wyklucza to teren spod zabudowy w ilości ponad 1000 metrów kwadratowych. Natomiast urzędnicy odpowiadali w pismach, że cała działka nadaje się pod zabudowę, nawet pod tą linią i opłatę naliczyli z całości gruntu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 145, 146, 148 ust. 1-3 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenie, czy w wyniku wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej doszło do zmiany wartości nieruchomości, dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Kolegium stwierdza, że prawidłowo ustalono daty istotne dla wyceny. Kolegium nie stwierdziło przy tym błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych lub powoływania się przez rzeczoznawcę majątkowego na nieobowiązujące przepisy prawa.
Tym samym nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym zarzuty stron postępowania, dotyczące negatywnego wpływu budowy kanalizacji na wartość przedmiotowej nieruchomości. Zastosowanie ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej, czy to poprzez rozłożenie jej na raty, czy też poprzez jej umorzenie, może nastąpić dopiero po ustaleniu wysokości opłaty ostateczną decyzją.
Skargę na powyższą decyzję złożyli M. H. i B. H., zaskarżając ją w całości. Podali, że rzeczoznawcy zarzucają błąd w sztuce i niewzięcie przez niego pod uwagę ich argumentów, a urzędnikom oparcie się na opisie rzeczoznawcy. Na ich posesji działka budowlana stanowi niespełna 700 metrów kwadratowych, a reszta to łąka w niezmiennym stanie od 1958 roku, którą też policzono do opłaty. Szczegółowa argumentacja była zbieżna z argumentacją z odwołania, wyżej opisaną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy tym jednak, wg art. 148 ust. 1 ww. ustawy, obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Jest to zatem termin określony ustawowo.
W decyzji Prezydenta wskazano tymczasem, że omawiany obowiązek powstaje "(...) w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna". Sformułowania "po upływie 14 dni" oraz "w terminie 14 dni", są różne i wiążą się z odmiennymi skutkami prawnymi. W piśmiennictwie wskazuje się tymczasem: "Obowiązek ten powstaje nie w dacie, z którą decyzja staje się ostateczna, lecz dopiero po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (E. Mzyk, Komentarz do art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX-el., podobnie P. Czerski, A. Hanusz, A. Niezgoda, Dochody budżetu gminy, rozdział 15 pt. "Opłata adiacencka", LEX-el.). "Z powyższej regulacji wynika, iż jest to regulacja odmienna niż w Kodeksie postępowania administracyjnego (...). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasady, wiążą moment wymagalności obowiązku pieniężnego określonego decyzją administracyjną z momentem uzyskania przez nią waloru ostateczności." (tak M. Anna Ziniewicz, Administracyjnoprawne aspekty opłat adiacenckich, rozdział 4.5. pt. "Wniesienie opłaty adiacenckiej", LEX-el.).
Z kolei w wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Bd 1242/15, orzeczono: "Organ (...) nieprawidłowo (...) w sprawie określił termin wykonania nałożonego obowiązku, bowiem przepis art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje »po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna«, a organ (...) w wydanej przez siebie decyzji określił, że ustaloną opłatę adiacencką skarżący zobowiązany jest wnieść w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ta stanie ostateczna, co jest wypaczeniem treści tego przepisu, poza tym powtórzenie (w tym przypadku dodatkowo nieprawidłowe) w decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o terminie powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, jest zdaniem Sądu zbędne i stanowi uchybienie (...)." Zgodzić się należy z tym stanowiskiem, wskazując, że organ I instancji de facto dokonał modyfikacji przepisu ustawowego, co organ odwoławczy zaakceptował.
Co więcej, organ odwoławczy zaakceptował również sprzeczności w decyzji Prezydenta. W jej części rozstrzygającej raz pisze się bowiem, że M. H. ma udział 2/6 części w nieruchomości, a dalej, że jego udział wynosi 2/8. Są to istotne ustalenia, skoro od nich uzależniono rozłożenie należności do zapłaty na 2 osoby, w zależności od ich udziałów w całej nieruchomości. Skoro tego rodzaju ustalenia znalazły się w samym rozstrzygnięciu i determinują meritum decyzji, stąd nie można ich uznawać za oczywiste omyłki podlegające sprostowaniu (art. 113 §1 k.p.a.). Wiązałoby się to ze zmianą merytoryczną decyzji. Organ zatem wadliwie ustalił udziały poszczególnych osób, nie unikając sprzeczności.
Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.
Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).
Skarżący kwestionują przy tym operat rzeczoznawcy. W tym zakresie wskazać należy, że wg wyroku NSA z 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12, pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca.
Również rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji.
Z kolei wg wyroku NSA z 23 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2600/14, organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich, a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem, dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., o czym mowa już była powyżej.
Nie zmienia to oczywiście faktu, że operat taki winien podlegać formalnej ocenie przez organy i powinien być w tym zakresie zweryfikowany. Chodzi o ustalenie, czy ma on wszystkie niezbędne elementy, czy odnosi się do faktów rzeczywiście istniejących, czy nie zawiera sprzeczności, itp. Organy taką weryfikację w niniejszej sprawie przeprowadzają, z kolei środki odwoławcze zawierają przede wszystkim polemikę merytoryczną z operatem, choć skarżący nie zwrócili się o sporządzenie oceny operatu przez ww. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Do zarzutów wobec operatu, powtórzonych w skardze, rzeczoznawca w toku postępowania odniósł się.
Z kolei kwestie dotyczące zdarzeń przyszłych i niepewnych, jak np. budowa w pobliżu drogi i związane z tym niedogodności, nie mogą być podstawą uwzględnienia skargi. Sytuacja finansowa skarżących może być natomiast podstawą np. do rozłożenia należności na raty.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Charakter stwierdzonych uchybień uzasadniał uchylenie jedynie decyzji organu II instancji, który prowadzi postępowanie merytoryczne. Może również wydać decyzję reformatoryjną.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, by decyzja nie zawierała sprzeczności oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom z art. 107 §3 k.p.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.