Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 11- dalej: "u.s.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: "K.p.a."), orzekł o odmowie przyznania A. G. (strona, skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę.
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne stronie nie przysługuje, ponieważ matka pozostaje w związku z małżeńskim i jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r.). Ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 roku życia, ani w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia z dnia [...] r. wynika bowiem, że znaczny stopień niepełnosprawności matki strony – W. W., ur. [...] r., istnieje od dnia [...] r., ponadto nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją. Wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że jej rodzice mają prawie [...] lat i nie potrafią o siebie zadbać w żadnym zakresie. Stwierdziła, że nie wie czemu ojcu przyznano umiarkowany stopień niepełnosprawności. Podkreśliła, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostało wydane bez wezwania ojca przed komisje orzekającą. Zwróciła uwagę, że ojciec cierpi na [...], do tego dochodzą problemy z poruszaniem się ze względu na chorobę [...]. Porusza się o kuli, prawie nie wychodzi a domu. Zaakcentowała, że otacza opieką obydwoje rodziców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Przytoczyło treść art. 17 u.s.r. podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium strona nie spełnia wymogu ustawowego do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, albowiem jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego należało odmówić jej wyżej wskazanego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 6 u.s.r.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, w której przedstawiła tożsame co w odwołaniu zarzuty. Podkreśliła, że decyzję o niepełnosprawności ojca podjęto zdalnie i żaden lekarz fizycznie nie ocenił jego stanu zdrowia. Stwierdziła, że opiekuje się obojgiem schorowanych rodziców, bowiem potrzebują oni stałej pomocy i opieki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej "p.p.s.a"). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Kontrolowanymi decyzjami organy odmówiły przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, ze względu na pozostawanie przez matkę skarżącej w związku małżeńskim oraz nielegitymowanie się przez jej współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a) u.s.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie do art. 17 ust. 1b) u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że powyższa regulacja art. 17 ust. 1b) ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną.
W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b) u.s.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu I instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął również okoliczność, że daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie da się ustalić, a znaczny stopień niepełnosprawności matki datuje się od [...] r. wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia, że niepełnosprawność powstała w okresach życia skarżącej określonych w ww. przepisie ustawy.
Organy obu instancji podjęte rozstrzygnięcia oparły na przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie zatem punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w jej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), która uniemożliwiała zdaniem organów przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Podkreślenia wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w niniejszej sprawie przychyliło się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nie powinno budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.s.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, natomiast ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego, z wyłożonych poniżej względów, zaakceptować nie mógł. "W procesie wykładni prawa bowiem sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Tego rodzaju sytuacja zachodzi w kontrolowanej sprawie.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r. wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, lecz jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Negatywna przesłanka zawarta w ww. przepisie, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15, nie publ., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., I OSK 352/15 oraz z dnia 18 października 2016 r., I OSK 1171/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).
W praktyce więc obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, czy zachodzi sytuacja, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą. W ocenie Sądu rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.
Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając szeroko powyższy pogląd w wyroku z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) stwierdził, że: "Powyższe stanowisko uwzględnia cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach." oraz że: "obowiązek dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi uregulowany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz.1359), nie stanowi przeciwwagi dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a ustawy, w sytuacji obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki przez współmałżonka."
W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.s.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na gruncie sprawy będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawy skutkuje to koniecznością stwierdzenia, że organy obu instancji nie powołały się na jakiekolwiek przekonujące ustalenia faktyczne dotyczące możliwości sprawowania opieki nad W. W. przez jej współmałżonka E. W. Wyjaśnić zatem należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Obowiązkiem organów było zatem poczynienie ustaleń i ich ocena, czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie współmałżonka, uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 k.r.o. Jeśli współmałżonek nie jest w stanie tego obowiązku wypełnić, a w jego zastępstwie tę pomoc jest w stanie realizować skarżąca, to brak jest podstaw do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.
Organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, natomiast Kolegium nie odniosło się do twierdzeń skarżącej zawartej w odwołaniu. Skarżąca podkreślała, że ojciec cierpi na [...] i ma trudności w poruszaniu się, natomiast orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane przez lekarzy bez faktycznego kontaktu z pacjentem. Sąd nie uznaje za prawidłowe postępowania organów obu instancji w tym zakresie.
Zauważyć przyjdzie również, że nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, jak również fakt rzeczywistego sprawowania przez skarżącą stałej i bezpośredniej opieki nad matką. Kolegium całkowicie pominęło powyższą kwestią, co nie zasługuje na aprobatę Sądu.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona niniejszą skargą decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. Decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły wynikający z art. 7 K.p.a. wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom art. 77 § 1 K.p.a., z którego wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi ponadto naruszenie, zawartej w art. 80 K.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.
Z podanych wyżej powodów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.s.r. oraz naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe stanowisko Sądu.