Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/232/2022/8904/KW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania D. Sp. z o.o. Sp.k. w K. (dalej – Spółka, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta M. (dalej – organ I instancji) z dnia 5 maja 2022 r. znak [...] którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] położonych przy ul. [...] w M. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 20 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po jego uzupełnieniu na wezwanie organu, pismem z dnia 29 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
Następnie Prezydent Miasta decyzją nr [...]z dnia 30 listopada 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskutek odwołania Spółki, Kolegium decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano w niej na potrzebę rozważenia możliwość odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy oraz zbadania możliwości odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym dla wnioskowanej inwestycji. Nadto Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy cech zabudowy celem zweryfikowania prawidłowości ustalenia wysokości elewacji frontowej budynku.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 5 maja 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach położonych przy ul. [...]w M. Wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta uzasadnił tym, że planowana inwestycja wykracza swymi wskaźnikami i parametrami poza średnie wskaźniki wynikające z obszaru będącego przedmiotem analizy urbanistycznej. Wskazano w tym zakresie przede wszystkim na to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa szeregowa lub bliźniacza. Wyrażono ponadto stanowisko o braku podstaw do zastosowania odstępstw od średnich wskaźników i parametrów wynikających ze sporządzonej analizy urbanistycznej, która obrazuje obszar dzielnicy położonej z dala od centrum miasta i na terenie której dominuje zabudowa ekstensywna - rozproszona.
Dodatkowe ograniczenie w zagospodarowaniu terenu wprowadziła, jak zauważył organ I instancji, opinia Polskich Sieci Elektroenergetycznych, która zmniejszyła zasięg głębokości potencjalnej lokalizacji zabudowy od drogi publicznej z uwagi na konieczność zachowania odległości od sieci WN220kV. Jednocześnie wskazano, iż na wezwanie organu I instancji Spółka nie dokonała korekty wniosku celem jego dostosowania do wyników analizy urbanistycznej.
W odwołaniu z dnia 28 maja 2022 r. pełnomocnik Skarżącej zanegował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a to:
- – art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ I instancji istoty sprawy, polegające na wydaniu decyzji niezgodnej ze złożonym przez Spółkę wnioskiem, a także niezgodnie z wytycznymi organu II instancji;
- – art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kompleksowo stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję odbiegającą od istniejącego na nieruchomościach sąsiednich stanu urbanistycznego;
- – art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i oparcie jej na dokumencie niestanowiącym aktu prawnego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu, polegające na odmowie ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. oraz Studium komunikacyjne Miasta M., które to nie posiadają mocy aktu prawnego, a tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy.
Według pełnomocnika, wniosek jego mocodawczyni zasługuje na uwzględnienie, bowiem projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji zabudowy. W wywodach skoncentrował się na kwestii intensywności zabudowy wskazując, że w obszarze analizowanym występują wartości przekraczające tą określoną we wniosku. Dlatego też organ I instancji odmawiając odstąpienia od średnich wartości winien to uzasadnić, a tego, zdaniem pełnomocnika, nie uczynił. Nadmienił ponadto, iż w niedalekiej odległości od terenów wskazanych we wniosku znajduje się obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w M.), który dopuszcza zabudowę bardziej intensywną oraz o wyższych parametrach od tych wskazanych przez Spółkę. Zaznaczono również w odwołaniu, że dla przedmiotowych działek wydane zostały już warunki zabudowy decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 listopada 2018 r. nr[...], która umożliwia zabudowę o wnioskowanych parametrach.
Końcowo pełnomocnik wyraził pogląd, że doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Mianowicie skoro doszło do uchylania przez Kolegium pozytywnej dla Spółki decyzji, to organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie może pogorszyć sytuacji prawnej odwołującego.
Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podniesiono, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986) zmiany w u.p.z.p. jakie weszły w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W dalszej kolejności przedstawiono uregulowania stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji. Na ich podstawie przyjęto, że skoro szerokość frontu działki wynosi 38 m, to prawidłowo przyjęto, że obszar analizowany to teren znajdujący się w odległości 114 m od niej.
Następnie odniesiono się do zagadnienia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazując, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W obszarze tym, jak podniósł organ, średnia ta wynosi 14,8%. Inwestor natomiast planuje zabudowę o łącznej powierzchni 1.680 m2 na terenie o powierzchni 7.507 m2, co daje 22,4%. Ustalenie więc warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Spółki stwarzałoby konieczność przekroczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy o 7,6%. Organ I instancji, w opinii Kolegium, rozważył możliwość odstępstwa od wartości średniej, jednak wyniki analizy mu na to nie pozwalały. Przyznano, że występują działki o wyższym wskaźniku od tego podanego przez Spółkę, jednak jak zauważyło Kolegium, są to działki zabudowane nie tylko budynkiem mieszkalnym ale również budynkami gospodarczymi lub garażami, jak również budynkami o przeznaczeniu niemieszkalnym.
Według Kolegium, istotne jest także to, że Skarżąca planuje skomunikowanie budynków drogą wewnętrzną o charakterze ciągu pieszojezdnego, co znacząco w rzeczywistości zawyży wskaźnik zabudowy na opiniowanym terenie.
Kolegium wyraziło również stanowisko, że wyniki analizy urbanistycznej wykluczają możliwość lokalizowania zabudowy o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 15 m. Otóż wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 11,09 m, co nawet przy uwzględnieniu 20% tolerancji nie pozwala na ustalenie opisywanego warunku dla wnioskowanej inwestycji. Przychylił się również do stanowiska organu I instancji, że analiza nie pozwala na odstępstwo od powyższej wartości. Otóż wszakże występują budynki o większej szerokości elewacji frontowej, jednak część z nich to budynki o funkcji usługowej.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy opowiedział się za sztywnym określeniem wysokości elewacji frontowej, tj. wynoszącej 7 m, a nie jak chce tego Spółka za pomocą wartości przybliżonej z tolerancją do 20%.
Następnie wskazano, że w przedmiotowej sprawie linie zabudowy ustalono nie tylko od strony ul.[...], ale także "w głębi" terenu objętego wnioskiem, wskazując na konieczność zachowania terenu pod drogę publiczną (zgodnie ze studium uwarunkowań) oraz z uwagi na konieczność odsunięcia zabudowy od linii wysokiego napięcia. Zdaniem Kolegium, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Natomiast, według niego, nie można zanegować zasadności wyznaczenia linii zabudowy od strony linii energetycznych wynikającej z ograniczeń w zabudowie wynikających z przepisów szczególnych. Uznano bowiem, że skoro ustawodawca uznał za celowe występowanie o opinie do operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, to ustaleń dokonanych w takich opiniach nie można pomijać.
Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została z poszanowaniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
W skardze z dnia 16 sierpnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Kolegium:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 7, art. 8, art. 107 w związku z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ I instancji istoty sprawy, polegające na wydaniu decyzji niezgodnej ze złożonym przez Spółkę wnioskiem, a także niezgodnie z wytycznymi organu II instancji;
- b) art. 7, art. 77 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kompleksowo stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję odbiegającą od istniejącego na nieruchomościach sąsiednich stanu urbanistycznego;
- c) art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i oparcie jej na dokumencie niestanowiącym aktu prawnego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu, polegające na odmowie ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta M. oraz Studium komunikacyjne Miasta M., które to nie posiadają mocy aktu prawnego, a tym samym nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy;
- d) art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie kompleksowo stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, polegające na oparciu skarżonej decyzji o niepełną analizę, sporządzoną niezgodnie z wytycznymi przewidzianymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;
- e) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść Skarżącej, w warunkach gdy pierwotna decyzja organu I instancji częściowo uwzględniła złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy;
- f) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budowania zaufania obywateli do Państwa, w szczególności poprzez:
- i. wydanie decyzji na niekorzyść Skarżącej, w warunkach gdy decyzja organu I instancji uwzględniała częściowo złożony wniosek, ii. pominięcie przez organy obu instancji w przeprowadzonej analizie nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym uchwałą Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w M., iii. wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, w warunkach gdy dla innego wnioskodawcy, dla tej samej nieruchomości, ustalone zostały warunki zabudowy pozwalające na realizację zamierzonej inwestycji,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy, w warunkach spełnienia przesłanek zawartych w naruszonym przepisie;
- b) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez dokonanie analizy zabudowy sąsiedniej z naruszeniem dyrektyw zawartych w przywołanym przepisie, w szczególności z pominięciem przeznaczenia nieruchomości objętych planem miejscowym "Brzezinka Zachód";
- c) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. – dalej r.u.w.z.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w warunkach gdy prawidłowo przeprowadzona analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przemawiała za zastosowaniem przedmiotowego przepisu i uwzględnieniem w całości złożonego w sprawie wniosku.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty pełnomocnik posłużył się argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu, którą rozszerzył dodatkowo o brak ustosunkowania się do tego, że w obszarze analizowanym znajduje teren objęty planem miejscowym [...] który pozwala na realizację wnioskowanej inwestycji. Wskazano również, że organy winny kierować się zasadą wolności zagospodarowania terenu, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora. Pełnomocnik zasygnalizował również nieprawidłowość analizy urbanistycznej, która doprowadziła do błędnych wniosków, a w konsekwencji do wydania decyzji negatywnej dla Spółki.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą odmówiono Spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. Jak wskazały organy obu instancji, analiza urbanistyczna prowadzi do stwierdzenia, że parametry nowej zabudowy w zakresie jej intensywności, a także szerokości i wysokości elewacji frontowej, nie znajdują swej kontynuacji w badanym obszarze, a ponadto brak jest podstaw do odstępstwa od średnich wartości ustalonych zgodnie normującymi te zagadnienia przepisami r.u.w.z. Organy zasygnalizowały również ograniczenia w zagospodarowaniu działek wymienionych we wniosku, co jest podyktowane przebiegiem linii elektroenergetycznej, a także przebiegiem przewidywanej w studium drogi publicznej.
Pełnomocnik Spółki negując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podnosi, że uwarunkowania występujące w obszarze analizowanym pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zaznaczył przy tym, że organy nie uzasadniły przyczyn, które miałyby wyłączać możliwość zastosowania odstępstw od wartości podstawowych. Zasygnalizował jednocześnie, że dla tożsamej inwestycji, tylko dla innego inwestora, organ ustalił warunki zabudowy. Ponadto zauważył, że w obszarze analizowanym znajduje się plan miejscowy, którego uregulowania dopuszczają realizację zabudowy o parametrach określonych we wniosku Spółki.
Trafnie zauważył organ odwoławczy, że z dniem 3 stycznia 2022 r. zmieniono u.p.z.p. Zgodnie jednak z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie u.p.z.p. w brzemieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto z dniem 27 maja 2021 r. na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. poz. 922) do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodano pkt 6 o treści: zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 428 z późn. zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario, brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalania warunków zabudowy. W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 1 r.u.w.z. przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl § 3 ust. 2 r.u.w.z., nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo. Mianowicie jego granice przebiegają od nieruchomości wskazanej przez Spółkę w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki, na których projektowane jest przedsięwzięcie.
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje kontynuacja funkcji dla planowanego przedsięwzięcia. Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidujące z nią (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 825/14, Lex nr 1648064; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14, Lex nr 1490551). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co pozostaje poza sporem. Uwzględniając więc przedstawione powyżej stanowisko, jest to okoliczność wystarczająca dla przyjęcia wystąpienia kontynuacji funkcji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynika to z faktu, że jest ona powtórzeniem funkcji już występującej na tym terenie.
Bez wątpienia ustalenie poszczególnych parametrów technicznych dla nowej zabudowy powinno nastąpić w oparciu o ogóle zasady określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To one przede wszystkim powinny stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku niemożności ustalenia owych parametrów technicznych na zasadach ogólnych organ zobligowany jest do badania możliwości ich ustalenia w sposób odmienny, jeżeli przepis prawa przewiduje takie uprawnienie organu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 993/14. Lex nr 1649950). Organ w takim przypadku jest wręcz zobligowany do zbadania, czy wyniki analizy nie uzasadniają skorzystania z przewidzianych prawem odstępstw.
Oczywiście organ winien mieć na względzie, iż wszelkie odstępstwa od wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji na zasadach ogólnych muszą wynikać z przeprowadzonej analizy. Stwierdzić więc należy, że przewidziane we wskazanym akcie wykonawczym odstępstwa od ogólnych reguł dają organom kompetencje do tego, aby owe parametry ukształtować w sposób różny od wartości średnich w obszarze analizowanym. Tym samym, jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy, parametry nowej zabudowy mogą być kształtowane w oparciu o parametry jednego budynku występującego w obszarze analizowanym.
Jednym ze spornych parametrem jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W myśl § 5 ust. 1 r.u.w.z. wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca w § 5 ust. 2 r.u.w.z. dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.u.w.z. Wyjaśnić w tym miejscu należy wątpliwości organów co do sposobu określania przedmiotowego parametru. Otóż podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 399/12, Lex nr 1248850; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 813/21, Lex nr 3286825).
Treść przepisu § 5 ust. 1 r.u.w.z. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do tego, że dla przedmiotowego wskaźnika ma znaczenie jedynie zabudowa dominująca na danej działce. Zatem parametr intensywności zabudowy działki winien być ustalany przy uwzględnieniu wszelkiego rodzaju budynków znajdujących się na jej terenie.
Spółka dla planowanej inwestycji przewiduje intensywność zabudowy na poziomie ok. 22%, podczas gdy średnia w obszarze analizowanym wynosi 14,8%. Nie ulega zatem wątpliwości, iż założenie Skarżącej nie odpowiada wielkości tego parametru ustalonego na zasadach ogólnych. Jak jednak wynika z samej analizy, a co również dostrzega organ odwoławczy, w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 r.u.w.z. występują nieruchomości, których intensywność zabudowy jest nieznacznie niższa do tej zawnioskowanej przez Skarżącą lub też ją przekracza. Otóż omawiany parametr wynosi: 21% dla działek o nr:[...], [...],[...]; 23% dla działki nr[...]; 24% dla działek nr:[...], [...], [...],[...]. Oznacza to, że nie są to przypadki odosobnione.
Natomiast, jak zasygnalizowano to wcześniej, okoliczność, że na większości tych działek oprócz budynku mieszkalnego znajduje się również innego rodzaju budynek (garaż, budynek gospodarczy) pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Dlatego też ten argument nie może uzasadniać odmowy zastosowania odstępstwa od ogólnej reguły wyrażonej w § 5 ust. 1 r.u.w.z. Także nie może zmienić tego stanowisko podniesiona przez organ wątpliwość, co do rzeczywistej intensywności zabudowy, która może być wyższa z racji na planowane skomunikowanie poszczególnych budynków poprzez drogi wewnętrzne. Zagadnienie to bowiem będzie rozważane na kolejnych etapach inwestycyjnych, a nie należy do zakresu niniejszego postępowania.
W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 r.u.w.z. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Podobnie jak w poprzednim przypadku (intensywności zabudowy), prawodawca dopuścił wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.u.w.z. (§ 6 ust. 2 r.u.w.z.). W judykaturze wypracowano stanowisko, że jest to linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (zob. wyroki NSA: z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1336/08, Lex nr 597201; z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18, Lex nr 2713973).
Ustalona zgodnie z zasadą wyrażoną w § 6 ust. 1 r.u.w.z. średnia tego parametru wyniosła 11,09 m, podczas gdy szerokość elewacji frontowej podana we wniosku to 15 m. Zatem również i ten parametr planowanej zabudowy nie odpowiada wartości określonej w myśl podstawowej reguły. Sięgając do wyników analizy stwierdzić należy, że pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych posiada szerokość elewacji frontowej tożsamą z tą planowaną lub większą. Dotyczy do budynków posadowionych na działkach nr: [...](15 m); [...](20,5 m);[...], [...], [...], [...](22,5 m); [...](15 m), [...](16 m).
Ponadto jest kilka nieruchomości o szerokości elewacji frontowej nieznacznie niższej od tej wskazanej przez Spółkę. Dotyczy to działek nr: [...](14,5 m), [...](14,5 m), [...](14 m). Dodatkowo dotyczy to dwóch budynków usługowych (konfekcjonowanie chemii użytkowej i[...]) zlokalizowanych na działkach nr: [...](27,5 m) i [...], [...], [...](26,5 m). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zastany ład przestrzenny nie jest jednolity w zakresie tego parametru, a wręcz należy podkreślić jego zróżnicowanie. Przemawia to za możliwością wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, która będzie odbiegać od wartości średniej. Przeciwko temu nie może przemawiać fakt (podnoszony przez organ I instancji), że szerokość elewacji frontowej o wartości równej lub większej od tej wskazanej we wniosku dotyczy budynków mieszkaniowych jednorodzinnych – wolnostojących, a nie w zabudowie bliźniaczej. Otóż w obu przypadkach mamy do czynienia z budynkami o identycznej funkcji (mieszkaniowej), co upoważnia do odniesienia wartości występujących w obszarze analizowanym do budynków planowanych do realizacji przez Spółkę formie zabudowy bliźniaczej.
Skarżąca we wniosku określiła wysokość budynków na ok. 7 m. Natomiast Prezydent Miasta na podstawie § 7 ust. 3 r.u.w.z. wskazał, że wysokość planowanej zabudowy może maksymalnie wynosić 7 m. Zatem przyjąć należy, że istnieje możliwość ustalenia tego parametru zgodnie z wolą Spółki. Nadmienić przy tym należy, że znajdujący się w aktach administracyjnych projekt budynku pozwala na stwierdzenie, że jego wysokość nie przekracza 7 m. Tymczasem Skarżąca neguje prawidłowość sztywnego określenia tego parametru do 7 m. Odnosząc się do tego zagadnienia podnieść należy, że co do zasady parametry i wskaźniki winny być wyznaczane precyzyjnie i jednoznacznie. Dopuszczalne jest jednak także ich określenie poprzez wskazanie jedynie maksymalnych wielkości, tj. górnej granicy, gdyż ich skonkretyzowanie nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości (zob. wyroki NSA: z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14, z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). "(...) wskazanie jedynie wielkości maksymalnych, a nie ani wymiarów ścisłych ani przynajmniej operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną tzw. "widełek", można uznać za wystarczające w celu ochrony osób trzecich przed naruszeniem ich interesów.
Zagrożeniem dla osób trzecich może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt wysokiej, zbyt szerokiej, o zbytniej gęstości itp., nie zaś zabudowy zbyt niewielkiej" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 110015, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych też względów wyznaczenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy poprzez wskazanie ich wartości maksymalnych nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że wątpliwości budzi poprawność wyznaczenia linii zabudowy. W myśl zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 r.u.w.z. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że linia ta została wyznaczona w odniesieniu do budynku posadowionego na działce nr[...]. Takie podejście należy uznać za błędne. Otóż budynek mający stanowić odniesienie dla wyznaczenia linii zabudowy zlokalizowany jest tuż za rozwidleniem drogi, która zmienia kierunek swego przebiegu, wymuszając odsunięcie budynku od drogi. Z tego też względu linia zabudowy winna być wyznaczona przy uwzględnieniu zabudowy znajdującej się po wschodniej części terenu wskazanego we wniosku. Dostrzeż należy, że budynek na działce nr [...] posadowiony jest w odległości zbliżonej do tej wytyczającej linię zabudowy dla planowanej zabudowy, jednak jest to odosobniony przypadek. W takiej sytuacji organ winien – stosownie do § 4 ust. 4 r.u.w.z. – wziąć pod uwagę lokalizację pozostałych budynków po wschodniej stronie tereny wskazanego we wniosku.
Organ I instancji stwierdził ponadto, że na wyznaczenie linii zabudowy miała wpływ opinia Polskich Sieci Elektroenergetycznych z dnia 7 września 2021 r., w której wskazano na ograniczenia w zabudowie wynikające z tego, że część działek znajduje się w 50 metrowym pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 220 kV. Jednak trudno odnieść się do tej kwestii przede wszystkim z racji na fakt, że w tekście decyzji, czy też treści analizy urbanistycznej, a także na mapie stanowiącej załącznik do analizy nie przedstawiono przebiegu tej linii. Gdyby była to linia średniego napięcia biegnąca wzdłuż zachodnich działek[...], [...] itd., to okoliczność ta pozostawała bez znaczenia dla wyznaczenia linii zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że wspomniane pismo PSE jest opinią, która nie wiąże organu, co oczywiście nie zwalnia go z obowiązku ustosunkowania się do niej.
Wbrew stanowisku pełnomocnika, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. przyjętego uchwałą Rady Miasta M. nr [...]z dnia [...] nie stanowiły o podstawie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji jedynie informacyjnie wskazał, że w rejonie terenu przewidzianego pod inwestycję znajduje się ślad drogi wytyczony we wspomnianym akcie. Oczywistym jest bowiem, że ustalenia studium nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 346/18, Lex nr 2774155).
Nie można, jak chciałby tego pełnomocnik Spółki, ustalić warunków zabudowy dla planowanej zabudowy przy zastosowaniu uregulowań uchwały Rady Miasta M. nr [...]z dnia [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w M. (Dziennik Urzędowy Województwa [...]z [...] poz.[...]). Istotnie obszar objęty planem miejscowym znajduje się w stosunkowo niedalekiej odległości od działek Skarżącej, co jednak nie zmienia postaci rzeczy, że w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Ponieważ bezspornym jest, że działki wyszczególnione we wniosku nie znajdują się w obszarze obowiązującego planu miejscowego, to warunki zabudowy dla nich mogą być ustalone wyłącznie na zasadach określonych w art. 61 i n. u.p.z.p.
W tym miejscu należy także wyjaśnić, że uchylenie pozytywnej dla strony decyzji w toku kontroli instancyjnej - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie obliguje organu I instancji do wydania kolejnej decyzji zgodnej z wolą strony. Kwestię tą przesądził NSA w uchwale z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98 (ONSA z 1998 r. nr 3 poz. 79). Stwierdzono w niej, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności winien poddać wnikliwej analizie uwarunkowania ładu przestrzennego występującego w wyznaczonym obszarze na podstawie § 3 ust. 1 r.u.w.z., przy rozważeniu potencjalnego odstępstwa od ogólnych zasad określania poszczególnych wskaźników i parametrów, tam gdzie przepisy prawa na to pozwalają. Przyjęte stanowisko winno zostać uzasadnione z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ I instancji winien odnieść się do twierdzenia pełnomocnika Spółki, że inny inwestor dla tożsamego terenu i sposobu zagospodarowania uzyskał decyzję pozytywną.
Końcowo zwrócić należy jeszcze uwagę na istotne uchybienie w procedowaniu w niniejszej sprawie. Mianowicie w myśl § 9 ust. 1 r.u.w.z. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Ponadto wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.u.w.z., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 r.u.w.z.). Tymczasem decyzja pierwszoinstancyjna zawiera adnotację, że nie zawiera ona załącznika graficznego, co uzasadniono jego dużym formatem. Poinformowano jednocześnie, że jest on do wglądu w organie. Wywieść stąd należy, że poszczególne strony otrzymały niekompletną decyzją. Takie podejście Prezydenta Miasta uznać należy za nieprawidłowe. Brak bowiem przepisu, który zwalniałby organ z obowiązku doręczenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z pominięciem załączników wymaganych wspomnianym § 9 ust. 1 i 2 r.u.w.z. Dlatego też organ I instancji zobligowany jest do uwzględnienia tego wskazania w toku dalszego postepowania.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).
O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy.