Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1, obręb [...] o pow. 0,0720 ha, położonej przy ul. [...] w C. Jako podstawę prawną postanowienia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z., 2020 r poz. 256, z późn. zm.), dalej w skrócie "k.p.a.".
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. C. (dalej zwany "wnioskodawcą" lub "skarżącym") pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. skierowanym do Starosty [...], powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zarządzenie z dnia [...] r. nr [...] wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 720 m2, stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność jego matki S. C. Wnioskodawca wyjaśnił, że wywłaszczona działka została podzielona w latach późniejszych i według jego wiedzy obecnie jest oznaczona jako działki nr 2 i 3 (w części). Wskazał także, że wywłaszczenia dokonano pod zabudowę blokiem mieszkalnym. Jednak cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż na przedmiotowej nieruchomości obecnie znajduje się zabudowany prywatny parking. Do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej oraz mapy zasadniczej z zaznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości.
Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] powyższy wniosek przekazał Prezydentowi Miasta C. jako organowi właściwemu, wskazując, że przemawia za tym miejsce położenia nieruchomości.
Prezydent Miasta C. pismem z dnia [...] r. wezwał wnioskodawcę, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania, do uzupełnienia wniosku o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub akt poświadczenia dziedziczenia) po S. C. oraz wezwał do przedłożenia kserokopii decyzji wywłaszczeniowej lub podania numeru tej decyzji.
W odpowiedzi na wezwania skarżący załączył:
- - akt notarialny - umowę darowizny z dnia [...] r. Rep.[...] nr [...], stwierdzającą nabycie przez wnioskodawcę w drodze darowizny od matki S. C. udziału w 1/2 części w działce o pow. 429 m2 położonej przy ul. [...] w C., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa i roszczenia do 1/4 części budynku posadowionego na tej działce,
- - odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] r., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2 o pow. 429 m2, której współwłaścicielami są: J. K., L. K. i A. C., dla której prowadzona była dawna księga wieczysta - rep. hip nr [...].,
- - odpis skrócony z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] r., w której ujawniona jest zabudowana działka nr 2 o pow. 429 m2, stanowiąca współwłasność M. K. oraz jego żony J. K., J. K., L. K. oraz A. C.,
- - pismo Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] skierowane do Sądu Rejonowego w C. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i zawiadamiające o niezgodności księgi wieczystej nr [...] z danymi w ewidencji gruntów w zakresie działki nr 2 o pow. 416 m2, obręb [...], położonej w C. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A. C. w 1/2 części i innych osób,
- - pismo z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiące odpowiedź na powyższe pismo z dnia [...] r.,
- - pismo Sądu Rejonowego w C. Wydział II Cywilny skierowane do Wydziału Ksiąg Wieczystych tego Sądu, przy którym przekazany został odpis prawomocnego postanowienia z dnia [...] r., sygn. akt [...], dotyczącego nieruchomości o pow. 429 m2 uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 z obrębu [...], o pow. 720 m2.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił m.in., że roszczenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może pochodzić wyłącznie od poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. A. C. nie spełnia jednak warunku wymienionego w tym przepisie, bowiem nie przesłał w terminie wskazanym w wezwaniu z dnia [...] r. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po S. C., a także kserokopii decyzji oraz nie wskazał numeru decyzji, na podstawie której doszło do wywłaszczenia prawa własności poprzedniego właściciela z działki nr 1 o pow. 720 m2.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A. C. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż nie uzupełnił podania stosownie do wezwania.
Zażalenie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Według Kolegium z art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, z pózn. zm.), dalej w skrócie "u.g.n." oraz z zawartej w art. 4 pkt 4 u.g.n. definicji poprzedniego właściciela wynika, że organ I instancji miał podstawę prawną do wezwania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów, wymienionych w wezwaniu z dnia [...] r., a następnie dokonał prawidłowej analizy dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Kolegium za słuszne uznało stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca nie wykazał, iż objęta wnioskiem działka nr 1 o pow. 720 m2 jest "nieruchomością wywłaszczoną", a nadto nie wykazał, że jego matka posiadała tytuł prawny do wymienionej działki, oraz nie wykazał następstwa prawnego po zmarłej matce.
Według Kolegium z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jedynie, że jest on współwłaścicielem zabudowanej działki nr 2 o pow. 429 m2, położonej w C. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), przy czym jej współwłaścicielem stał się na podstawie umowy darowizny zawartej z matką. Natomiast z dokumentów tych nie wynika, że matka wnioskodawcy była właścicielką działki nr 1 o pow. 720m2 i że działka ta była wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
W ocenie Kolegium okoliczności wskazane we wniosku oraz w jego uzupełnieniu, a także wskazane w zażaleniu nie dają podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu działki nr 1 z obrębu [...] o pow. 720 m2. Tym samym organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 k.p.a odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo i literaturę Kolegium omówiło przy tym wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, akcentując że odmowa taka ma miejsce m.in. wówczas, gdy złożony wniosek jest bezprzedmiotowy oraz brak jest interesu prawnego wnioskodawcy.
W skardze na powyższe postanowienie Kolegium, wniesionej w imieniu skarżącego przez fachowego pełnomocnika, zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.
- 1. art 138 § 1 pkt 1 w związku z art 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia organu I instancji, pomimo iż zostało ono wydane w oparciu o błędnie przeprowadzone postępowanie dowodowe, które skutkowało:
- - bezpodstawnym uznaniem, iż skarżący nie uzupełnił wniosku stosownie do wezwania organu, podczas gdy uzupełnił wszystkie braki i informacje, o które wzywał go organ i które posiadał, nadając przesyłką poleconą pismo datowane na dzień 4 czerwca 2020 r. z załącznikami, co zostało wykazane za pomocą odpowiednich dowodów,
- - niezasadnym uznaniem, iż załączone przez skarżącego dokumenty nie stanowią dowodu na okoliczność wykazania faktu, iż jest on spadkobiercą po zmarłej matce, podczas gdy dokumenty te stanowią dowód takiej samej okoliczności jak postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku,
- - bezpodstawną aprobatą stanowiska organu I instancji, że skarżący nie wykazał, iż objęta wnioskiem działka o nr 1 o pow. 720 m2 jest nieruchomością wywłaszczoną, a nadto nie wykazał, że matka skarżącego posiadała tytuł prawny do wymienionej działki, nie wykazując przy tym następstwa prawnego po zmarłej matce,
- - brakiem wyjaśnienia przez organ we własnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, w przypadku kiedy powziął takie wątpliwości tj. aktualnego numeru i stanu własności działki nr 1, która została uprzednio odłączona od księgi wieczystej KW nr [...], a która to położona jest w C. przy ul. [...] i która to stanowiła własność skarżącego (w dacie wywłaszczenia własność jego matki) i która to wywłaszczona działka została podzielona w latach późniejszych i wg wiedzy skarżącego obecnie posiada oznaczenie jako działki nr 2 i 3 (w części);
- 2. art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez: bezpodstawne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania oraz, że złożony wniosek jest bezprzedmiotowy i po stronie skarżącego występuje brak interesu prawnego;
- 3. art. 65 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyłączenia się przez organ I instancji i nieprzekazanie sprawy do niezależnego organu, gdyż Prezydent Miasta C. jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy
W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ rozpoznający sprawę, iż przedmiotowa działka nie jest nieruchomością wywłaszczoną oraz uznanie, że skarżący nie wykazał posiadania przez swoją matkę tytułu prawnego do tej działki oraz, że skarżący nie wykazał następstwa prawnego po zmarłej matce.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że przedłożone organowi I instancji dokumenty stanowią dowód wykazujący taką samą okoliczność, co postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto skarżący, wbrew stanowisku organów, uzupełnił wszystkie braki i informacje, o które wzywał go organ. Skarżący za pomocą odpowiednich środków dowodowych wykazał również, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością wywłaszczoną, która przysługiwała matce skarżącego, której jest on następcą prawnym. Podniósł również, że gdyby nie wywłaszczenie, to na skutek dziedziczenia przedmiotowa nieruchomość przypadłaby jemu. Skarżący posiada więc interes prawny i jest stroną postępowania.
Zdaniem skarżącego organ miał obowiązek we własnym zakresie ustalić aktualny numer i stan własności działki nr 1, która to została uprzednio odłączona od księgi wieczystej KW nr [...].
Według skarżącego dla sprawy istotna jest także okoliczność, że cel wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej nie został dotychczas zrealizowany, zaś zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to nieruchomość należy zwrócić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi i podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o normę zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm) dalej w skrócie: "p.p.s.a." wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przywołanych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.
Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania.
Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Zaakcentować przy tym należy, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednej z przedstawionych powyżej przesłanek.
Jej zaistnienie uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wynika to z użytego przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania: "nie może być wszczęte". Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20).
Zważywszy na redakcję przepisu art. 61a § 1 k.p.a., przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności odnieść się należy do aspektu podmiotowego uzasadniającego odmowę wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało w tym zakresie na brak interesu prawnego po stronie skarżącego. W związku z tym zważyć należy, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku legitymacji wnioskującego, tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest na tyle oczywisty i bezsporny, że nie ma potrzeby wyjaśniania tej kwestii. W sytuacji, w której wnioskodawca domagając się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazuje we wniosku, że stanowiła ona własność innej osoby, to już na etapie składania wniosku o wszczęcie postępowania powinien wykazać, że jest następcą prawnym tej osoby. Jeżeli pomimo dodatkowego wezwania przez organ do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, zawierającego wyraźne wskazanie, w jaki sposób to następstwo prawne może zostać wykazane, wnioskodawca tego nie czyni, to zachodzi sytuacja, w której brak interesu prawnego po stronie skarżącego jest na tyle oczywisty, że uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący, domagając się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazał, że stanowiła ona własność jego matki. Jednocześnie skarżący wskazał, że jest jej spadkobiercą. Zgodzić się przy tym należy z organami, że okoliczności tej w żaden sposób nie wykazał i to pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku.
Z żadnego przedłożonych przez skarżącego organowi I instancji dokumentów nie wynika, że skarżący jest spadkobiercą swojej matki. W wydruku księgi wieczystej nr [...] znajdują się jedynie informacje o postanowieniach o stwierdzeniu nabyciu spadku po J. K. (sygn. [...]) i M. K. (sygn. [...]), stanowiące podstawę do nabycia udziałów w tej nieruchomości przez innego współwłaściciela. Natomiast jako podstawę nabycia współwłasności w tej nieruchomości przez skarżącego wskazano na umowę darowizny z dnia [...], której kopie skarżący przedłożył organowi.
W konsekwencji za chybione uznać należało wszystkie zarzuty skargi, oparte na twierdzeniu, że skarżący wykazał fakt bycia spadkobiercą swojej matki i w tym zakresie uzupełnił braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na marginesie zauważyć należy, że nie budziło wątpliwości organów to, że skarżący w zakreślonym 14 dniowym terminie udzielił odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. Powodem zaś odmowy wszczęcia postępowania był nie tyle brak w zakreślonym terminie odpowiedzi na wezwanie, co treść tej odpowiedzi. Stąd przywoływanie w skardze faktu nadania listem poleconym pisma z dnia 4 czerwca 2020 i dowodów potwierdzających ten fakt (w tym wydruku ze strony Poczty Polskiej – śledzenie przesyłek) nie mogło nic wnieść do sprawy.
Interesu prawnego skarżącego nie można było także w żaden sposób wywieść z wynikającego z załączonych do wniosku dokumentów faktu, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr 2 o powierzchni 429 m2, położonej w C. przy ul. [...] (dawnej [...]). Sam fakt sąsiedztwa z działką, która według twierdzeń skarżącego stanowić miała przedmiot wywłaszczenia nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności działki graniczącej z tą działką. Ponadto roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przypisane jest do osoby jej poprzedniego właściciela, a nie do nieruchomości, od której, według twierdzeń skarżącego, odłączona została część działki. Nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący nabył własność działki nr 2 o powierzchni 429 m2, położonej w C. przy ul. [...] już po dokonaniu wskazywanego przez skarżącego wywłaszczenia. Z samego więc faktu nabycia działki nr 2 o powierzchni 429 m2, położonej w C. przy ul. [...] (dawnej ul. [...]) nie sposób wywodzić interesu prawnego do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wydzielonej według twierdzeń skarżącego z nieruchomości stanowiącej obecnie jego współwłasność.
Nie tylko względy podmiotowe stanowiły według organów podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Według Kolegium skarżący nie wykazał, że działka nr 1 o powierzchni 720 m2 stanowi "nieruchomość wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Pomimo bowiem wezwania ze strony organu w nadesłanym piśmie z dnia 4 czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na to wezwanie, oraz w załączonych do niego dokumentach (a wcześniej także bezpośrednio we wniosku) brak jest jakiejkolwiek informacji identyfikującej decyzję wywłaszczeniową, w następstwie której miałoby dojść do pozbawienia poprzednich właścicieli prawa własności. Wszystkie zaś przedłożone przez skarżącego dokumenty dotyczą nieruchomości, której jest obecnie współwłaścicielem. W sytuacji, w której dany podmiot występuje z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. bezwzględnym minimum wymaganym do wszczęcia postępowania administracyjnego jest, oprócz wskazanych powyżej wymagań natury podmiotowej, podanie danych pozwalających na indywidualizację decyzji wywłaszczeniowej tj. daty wydania decyzji, jej numeru oraz wskazania organu, który daną decyzję wydał.
Niespełnienie tych wymogów uniemożliwia organowi wszczęcie postępowania, co w wymiarze proceduralnym oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dla prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego koniecznym jest bowiem oznaczenie jego przedmiotu. Bez podania zaś danych indywidualizujących decyzję wywłaszczeniową od samego początku zachodzi oczywista bezprzedmiotowość postępowania, która w ramach wstępnej oceny złożonego wniosku uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wbrew zarzutom skargi nie sposób także oczekiwać, że organ, do którego skierowano wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez wskazania decyzji wywłaszczeniowej sam, działając z urzędu, będzie ustalał, czy w odniesieniu do danej nieruchomości została wydana decyzja wywłaszczeniowa oraz we własnym zakresie będzie ustalał szczegółowe informacje dotyczące takiej decyzji, jak data wydania, numer czy jej treść. Zaakcentować przy tym należy, że zagadnienia dotyczące braku przedmiotu postępowania mają w realiach rozpoznawanej sprawy charakter wtórny, a to wobec omówionych przeszkód do wszczęcia postępowania o charakterze podmiotowym. Niemniej także i przeszkody natury przedmiotowej, stwierdzone już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, uzasadniały wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.
Należy zaakcentować, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle powołanego przepisu zasadniczymi dwoma przesłankami warunkującymi zwrot nieruchomości jest to, czy nieruchomość została wywłaszczona oraz czy wnioskodawca, jest uprawniony do żądania zwrotu nieruchomości jako poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W świetle tego przepisu, jeżeli już na etapie wstępnego badania wniosku ustalono, że wnioskodawca nie podał danych niezbędnych do ustalenia aktu, na podstawie którego miało dojść do wywłaszczenia, a także nie wykazał w żaden sposób, że jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 § 3 k.p.a., to zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W świetle dotychczasowych rozważań za bezzasadne należało uznać wskazane w skardze w pkt. I.1. i I.2. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a także zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n.
Za bezzasadny należało uznać również sformułowany w pkt. I.3. skargi zarzut naruszenia art. 65 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. "poprzez zaniechanie wyłączenia się przez organ I instancji od rozpoznania sprawy i nieprzekazanie sprawy do niezależnego organu ze względu na zasadę obiektywizmu". Zauważyć przy tym należy, że zaniechanie wyłączenia się organu nie może prowadzić wprost do naruszenia przepisów o właściwości lecz może być rozważane przede wszystkim w kategorii naruszenia przepisów dotyczących wyłączenia organu tj. art. 25 k.p.a.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli jej zdaniem mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2885/15). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Znikąd bowiem nie wynika, że sprawa, której zainicjowania domagał się skarżący, dotyczyć by miała interesów majątkowych osoby Prezydenta Miasta jako piastuna organu wykonawczego Miasta C. Nie mógł także odnieść skutku zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący tego, że ze względu na obecny stan przedmiotowej nieruchomości cel wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej nie został dotychczas zrealizowany, zaś zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to nieruchomość należy zwrócić.
Według skarżącego ma to przemawiać za koniecznością wszczęcia postępowania. Zagadnienie to jednak ma charakter ściśle merytoryczny i nie podlega ocenie na wstępnym etapie postępowania, w ramach którego badaniu podlega wyłącznie to, czy zachodzą wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki obligujące organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec stwierdzenia takich przesłanek organ nie mógł przejść do merytorycznej oceny żądania zwrotu nieruchomości.
W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione. Ponadto również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, które w świetle przytoczonego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dawałoby podstawę do wzruszenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu