Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1567/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 6 września 2017 r., uzupełnionym w dniu 25 września 2017r., L. D. (dalej: "uczestnik postępowania L.D.") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") o sprawdzenie legalności budynków zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2 przy ul. [...] [...] i [...] w C., obręb [...], pod kątem prowadzonej w nich uciążliwej działalności gospodarczej, w postaci budynków magazynowych i hurtowni kwiatów, które powstały na skutek przebudowy szklarni.

W dniu 13 marca 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na wskazanych działkach, w trakcie których ustalił, iż na działce o numerze 2 przy ul. [...] [...], od zachodniej strony budynku handlowo-usługowego będącego przedmiotem odrębnego postępowania, w latach 2014-2015 r. dobudowany został parterowy budynek o wymiarach 15,00 m x 11,00 m o konstrukcji stalowej obłożonej płytami warstwowymi, z dachem dwuspadowym i bramą wejściową usytuowaną w ścianie południowej, który pełni funkcję magazynową. Właściciele budynku - E. i H. N. (dalej: "skarżący") oświadczyli, iż nie posiadają żadnej jego dokumentacji, tj. pozwoleń na budowę, zgłoszeń dokonanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy też projektów.

PINB zawiadomieniem z dnia 28 września 2018 r., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia budynku magazynowego zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w C., na działce o nr 2, dobudowanego od strony zachodniej do budynków handlowo-usługowych, oznaczonego w ewidencji numerami [...] i [...].

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], znak: [...], [...] w oparciu o art. 104 k.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z póżn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, w skrócie: "P.b."), nakazał skarżącym rozbiórkę na ich koszt przedmiotowego budynku magazynowego.

W odwołaniu z dnia 29 października 2018 r. skarżący wnioskowali o uchylenie decyzji organu I instancji oraz akcentowali, iż rozbiórka budynku magazynowego uniemożliwi im wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego legalizację ewentualnie odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. W załączeniu przedłożyli odręczny szkic odległości ścian budynku od granic działki.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") w dniu 3 grudnia 2018 r. wezwał skarżących, w trybie art. 50 k.p.a., do przedłożenia dokumentu poświadczającego wystąpienie z wnioskiem o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w dniu 27 grudnia 2018 r. przedłożyli złożony do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. wniosek z dnia 17 grudnia 2018 r. o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wobec budynku magazynowego zlokalizowanego na ich działce przy ul. [...] [...] w C. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], ŚWINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku magazynowego zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w C., na działce o nr 2, obręb [...], dobudowanego od strony zachodniej do budynków handlowo-usługowych, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] i [...], do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta C. wniosku skarżących o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W dniu 11 lutego 2019 r. ŚWINB otrzymał postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., znak: [...], mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych.

W wyniku wniesienia przez skarżących zażalenia na powyższe postanowienie i jego rozpatrzenia, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. i zalecił zwrócenie się do Ministra Inwestycji i Rozwoju w Warszawie o upoważnienie do udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Prezydent Miasta C., w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r., skierowanym do skarżących i PINB poinformował, że otrzymał pismo od Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 czerwca 2019 r., w którym wyjaśniono, że z powodu już toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania, na tym etapie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

ŚWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie znak: [...] o podjęciu z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego budynku magazynowego należącego do skarżących.

Decyzją ŚWINB z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2, art. 84, w wyniku rozpoznania odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. W pierwszej kolejności wskazał na istotę zasady dwuinstancyjności postępowania oraz treść art. 48 ust. 1 P.b., który reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Zdaniem ŚWINB z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 48 P.b. umożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, które uzależnione jest od zgodności zrealizowanej budowy z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Strona może skorzystać z możliwości legalizacji, ale jest to tylko jej uprawnienie. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Skarżący jako inwestorzy wykonali prace bez uzyskania wymaganego pozwolenie na budowę wobec czego przedmiotowy budynek magazynowy powstał w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy organu I instancji jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego Prezydenta Miasta C. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu dla funkcji magazynowo-handlowej przewidzianej do realizacji w C. na działkach oznaczonymi numerami 1 i 2 położonej przy ul. [...] [...].

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 1,75 m od północnej granicy z działką o numerze 3. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, w skrócie: "rozporządzenie"), budynek ze ścianą bez okien i drzwi należy sytuować na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy tej działki. W przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalna jest budowa w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce o szerokości 16 m lub mniejszej z uwagi na fakt, iż wyjątek ten dotyczy jedynie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a ponadto działka na której usytuowany jest przedmiotowy budynek ma szerokość 17 m. Na etapie postępowania odwoławczego toczącego się przed ŚWINB skarżący inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Prezydenta Miasta C. o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych.

Jednakże Minister Inwestycji i Rozwoju poinformował, iż nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym ŚWINB uznał, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, co tym samym uniemożliwia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Skarżący nie zgodzili się z powyżej opisaną decyzją organu odwoławczego i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której podnieśli szereg zarzutów, w tym naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nie ma możliwości na ich działce posadowienia budynku bez okien i drzwi w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na nie pełnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego bez odniesienia do istniejącego stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi akcentowali, że brak pozwolenia na budowę nie może stać na przeszkodzie legalizacji budynku magazynowego, bowiem sąsiedzi (p. W.) wyrażają zgodę na posadowienie go w granicy z ich działką.

Również w sprawie wadliwie oceniono charakter już istniejącej zabudowy a brak 1 m szerokości ich działki nie może skutkować uniemożliwieniem wybudowania budynku o pow. 35 m² bez pozwolenia, jako budynku wolnostojącego, zważywszy na nowe przepisy obowiązujące od dnia 19 września 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1567/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Skarga jest zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Oznacza to, iż sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.

Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W niniejszym postępowaniu kontroli została podana opisana powyżej decyzja ŚWINB z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki budynku magazynowego skarżących, zlokalizowanego przy ul. [...] [...] w C., na działce o numerze 2, dobudowanego od strony zachodniej do budynku handlowo-usługowego oznaczonego w ewidencji budynków numerami [...] i [...].

Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy Prawa budowlanego - tekst jednolity ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej w skrócie, jak dotychczas: "P.b.").

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 P.b., który reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W oparciu o ust. 2 tego artykułu "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych".

Wnioskując a contrario brak zgodności zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub innymi przepisami (w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem) wyklucza możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej. Dopiero w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany orzec nakaz rozbiórki.

W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów w odniesieniu do regulacji prawnych P.b. obliguje do podjęcia decyzji również wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo ich zmiany w przyszłości. Jak już wspomniano wyżej przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b. uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch warunków: zgodności zrealizowanej budowy z przepisami prawa, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Tymczasem w okolicznościach fatycznych niniejszej sprawy nie została rozstrzygnięta kwestia dopuszczalności odstępstwa na etapie legalizacji inwestycji. Co prawda postanowieniem z dnia [...] r., ŚWINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku magazynowego do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta C. wniosku skarżących o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Następnie w dniu 11 lutego 2019 r. otrzymał postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych.

W wyniku wniesienia przez skarżących zażalenia na powyższe postanowienie i jego rozpatrzenia, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. i zalecił zwrócenie się do Ministra Inwestycji i Rozwoju w Warszawie o upoważnienie do udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z zaleceniami Wojewody Śląskiego Prezydent Miasta C. wystąpił ze stosownym pismem.

W piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta C. poinformował skarżących i PINB, że pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju udzielił odpowiedzi na wniosek i wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej składa wniosek do ministra właściwego w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym i z powodu już toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania, na tym etapie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Wówczas w dniu [...] r. ŚWINB wydał postanowienie o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego budynku magazynowego należącego do skarżących. W tych okolicznościach sprawy i w nawiązaniu do zarzutów skargi należy zauważyć, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie została prawidłowo rozstrzygnięta kwestia złożonego przez skarżących wniosku z dnia 17 grudnia 2018 r. o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, który na skierowane do skarżących w trybie art. 50 k.p.a. wezwanie, został przedłożony ŚWINB w dniu 27 grudnia 2018 r. Był to wniosek zaadresowany do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wobec budynku magazynowego zlokalizowanego na ich działce przy ul. [...] [...] w C. (pisownia oryginalna skarżących).

W rezultacie pozyskania powyższego wniosku przez ŚWINB i zawieszenia postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] r. podjęcie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji mogło nastąpić tylko wówczas jeżeli, przy zastosowaniu art. 9 ust. 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udzieliłby bądź odmówiłby zgody na odstępstwo w analizowanym przypadku.

Podnieść trzeba, że w dacie podjęcia przez PINB decyzji, tj. dnia [...] r., art. 9 P.b. posiadał cztery ustępy, a jego ust. 3 miał 5 punktów oraz jego treść była odmienna niż obowiązująca od dnia 19 września 2020 r. Stanowił on, iż: "1. W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.

1. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

1. 2. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.
2. 3. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:
3. 1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;
4. 2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;
5. 3) propozycje rozwiązań zamiennych;
6. 4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;
7. 5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.
8. 4. Minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków." (cytat).

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, inwestor chcąc skorzystać z przewidzianej prawem możliwości, winien wskazać na zaistniałe w sprawie względy natury faktycznej, technicznej, czy też użytkowej, które czynią zasadnym odstąpienie od wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych.

Z kolei ocena, czy w danej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu administracji architektoniczno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 19.11.2019 r. sygn. akt II OSK 2749/18, Lex nr 2866044). Odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych, może być udzielone inwestorowi w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc takich, które mają w sobie element wyjątkowości. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę charakter przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, jak również ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany i stan jej zagospodarowania, ale również stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oraz ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 19.11.2019 r. sygn. akt II OSK 2687/18, Lex nr 2866297).

Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy do organów administracji, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Niewątpliwie bowiem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielanie powszechnie (por. wyrok NSA z dnia 4.12.2019 r. sygn. akt II OSK 175/18).

Jednocześnie zaznaczyć przyjdzie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje powyższej oceny, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, ale czyni to w drodze postanowienia, które udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie w formie postanowienia nie zostało wydane, bowiem pismo informacyjne z dnia 18 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta C., co prawda skierowane do skarżących i PINB, nie ma takiego charakteru zważywszy na treść art. 124 k.p.a.

Również nie znana jest treść wniosku złożonego do ministra, który powinien posiadać elementy wymienione w zacytowanym powyżej art. 9 ust. 3 pkt 1-5 P.b.

Na marginesie należy zauważyć, że sam wniosek skarżących z dnia 17 grudnia 2018 r. o zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zaadresowany do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. nie zawiera elementów wymienionych w art. 9 ust. 3 pkt 1-5 P.b.

W tym stanie sprawy zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" nie było prawidłowo dokonane postanowieniem, a to determinuje treść merytorycznej decyzji oraz możliwość wyznaczenia innych konsekwencji wobec indywidualnej sytuacji skarżących. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza merytoryczne zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania.

Mając na uwadze powyżej opisane okoliczności faktyczne sprawy, jak również interpretację mających w niej zastosowanie przepisów prawa materialnego trzeba zaznaczyć, że postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej, które udzieliłoby bądź odmówiłoby zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w tym konkretnym przypadku stanowić powinno przedmiot oceny zarówno PINB i ŚWINB, jak również tut. Sądu w odniesieniu do przepisów P.b. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, w skrócie: "rozporządzenie").

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego, dlatego powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji, a w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a. o kosztach w punkcie 2 sentencji, zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni treść art. 153 p.p.s.a. oraz zastosuje się do wskazań, co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z powyższych rozważań, czyli zobowiązany będzie uzupełnić postępowanie dowodowe i rozstrzygnąć zagadnienie wstępne zważywszy na przedmiot sprawy.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r. o sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).