Uzasadnienie
Pismem z [...] roku Z. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o interwencję w sprawie wyłączenia przez "A" w C. ogrzewania pomieszczeń suszarni położonej nad mieszkaniem należącym do strony, co skutkuje brakiem możliwości ogrzania zajmowanego mieszkania do temperatury właściwej dla pomieszczeń mieszkalnych. Poprzez wyłączenie ogrzewania w suszarni Spółdzielnia użytkuje budynek niezgodnie z projektem technicznym i warunkami pozwolenia na użytkowanie. Zaniechanie ogrzewania suszarni zmieniło funkcję stropu w mieszkaniu, nie oddziela on już dwóch ogrzewanych pomieszczeń. Projekt techniczny w zakresie izolacyjności termicznej nie przewidywał takiej sytuacji i strop nie jest do tego dostosowany, nie spełnia w konsekwencji warunków technicznych.
W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z [...]r. poinformował wnioskodawcę, że wyłączenie ogrzewania pomieszczeń suszarni nastąpiło w wyniku interwencji mieszkańców budynku i jest to wewnętrzna decyzja administratora. W konsekwencji stwierdzono, że zgłoszona sprawa nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, który nie ma prawnych narzędzi, za pomocą których mógłby ingerować i decydować o sposobie osiągnięcia w pomieszczeniach mieszkalnych wymaganych temperatur.
Pismo z [...] roku zostało przez stronę potraktowane jako decyzja. Pismem z [...]r., które wpłynęło do organu odwoławczego [...]r., strona zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, oddając w podstawie prawnej art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Wynika z tego pisma, że uprzednio strona złożyła skargę w postępowaniu skargowym, jednak tryb ten nie umożliwił merytorycznej oceny rozstrzygnięć organu stopnia powiatowego. W piśmie zwrócono uwagę, że organ stopnia powiatowego w swym rozstrzygnięciu nie zawarł pouczenia o środkach i terminie zaskarżenia, co uzasadnia przywrócenie terminu. Podano także, że wraz z wnioskiem składane jest odwołanie. Pismo to znajduje się w aktach w kopii i brak jest odwołania.
W reakcji na otrzymany wniosek pismem z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w jego ocenie pismo organu pierwszej instancji z [...]roku nie jest decyzją administracyjną i tym samym nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego, a w konsekwencji nie jest możliwe również orzekanie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Na skutek wniesionego zażalenia od powyższego pisma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] roku stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na postanowienie to strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 kwietnia 2013 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2766/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dokonana przez organ kwalifikacja jest wadliwa, albowiem pismo z [...]roku należy traktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Jest to postanowienie ostateczne i służy na nie bezpośrednio skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Pismem z [...]roku Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na pismo [...]WINB z [...]r. Sąd postanowieniem z [...]roku, sygn. akt II SA/Gl 1607/13 odrzucił skargę, przyjmując, że zaskarżony akt nie nosi cech aktu administracyjnego i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej postanowieniem z 13 lutego 2014 roku, sygn. akt II OSK 268/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] roku należy potraktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które jest zaskarżalne do sądu administracyjnego.
W konsekwencji, po ponownym rozpoznaniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/GL 445/14 odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 29 lipca 2014 roku wskutek oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego.
Pismem z [...] roku Z. K. ponownie wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...]roku. W odwołaniu podał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem pismo z [...]roku zawiera wszystkie konieczne elementy kwalifikujące je jako decyzję administracyjną, a nadto nie zawiera pouczenia o możliwości i terminie wniesienia środka zaskarżenia. W konsekwencji strona ma prawo do skutecznego zaskarżenia tego aktu w każdym czasie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...]roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że w wyniku rozpoznania skarg wnoszonych przez stronę do sądów administracyjnych przesądzone zostało orzeczeniami tych sądów, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...]roku jest decyzją administracyjną, zaś pismo z [...]roku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest postanowieniem orzekającym o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stan prawny sprawy ukształtowany w konsekwencji wydanymi orzeczeniami skutkuje sytuacją, w której w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z [...]roku oraz ostateczne postanowienie organu odwoławczego z [...] roku odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
W tym stanie jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwe bowiem w sprawie do złożenia odwołania doszło z uchybieniem terminu. Pismo z [...]roku zostało odebrane przez skarżącego [...]roku. Zaś jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został załatwiony odmownie i rozstrzygnięcie to ma charakter ostateczny i prawomocny.
Równocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że pismo organu pierwszej instancji z [...]roku rozstrzygnięciem najbliższe jest decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie zajmował się w sprawie kwestią użytkowania obiektu w sposób niezgodny z art. 61 prawa budowlanego. Rzeczywisty sens całej sprawy zagubił się w toku wydanych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych, koncentrujących się na kwestiach formalnych i procesowych. Organ drugiej instancji podkreślił, że wskazywane przez skarżącego okoliczności związane z włączeniem ogrzewania mogą uzasadniać wszczęcie i prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania opartego o art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 prawa budowlanego. Organ stopnia powiatowego powinien jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości zbadać kwestie podnoszone przez skarżącego, dotąd nie zweryfikowane, które stanowią przedmiot regulacji dwóch rozporządzeń: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych z 16 sierpnia 1999 roku oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2012 roku.
W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności lub alternatywnie o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na jego niezgodność z wykładnią przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zawartą w orzeczeniach sądowych, a dotyczącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Zarzucił także naruszenie art. 6,7,8 kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu, powołując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że strona nie może ponieść szkody z powodu braku pouczenia o wniesieniu środka zaskarżenia. W takiej sytuacji należy przyjąć, że strona może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdym momencie, gdyż nie utraciła prawa do wniesienia odwołania skoro organ nie zakreślił terminu, do którego należało je wnieść.
Skarżący stwierdził, że skoro w decyzji organu pierwszej instancji nie ma pouczenia o środkach i terminie zaskarżenia, to jest uprawniony do wniesienia odwołania w każdym momencie, nawet po upływie kilku lat od jej wydania. Zbędne było przy tym występowanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżący podkreślił że rzekome ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest w istocie postanowieniem, o którym mowa w art. 124 k.p.a., lecz pismem. Nie zawiera ono w szczególności rozstrzygnięcia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jest to jedynie rozstrzygnięcie stwierdzające, że nie jest możliwe wdrożenie postępowania odwoławczego. Pismo to nie stanowi zatem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stanu tego nie zmienia w ocenie skarżącego stanowisko zajęte przez Sąd Administracyjny wyroku z 17 kwietnia 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 2766/12.
Wyrokiem tym sąd rozstrzygnął jedynie, że pismo należy traktować jako postanowienie, a nie jako pismo informacyjne. Natomiast organ nie wdrożył postępowania odwoławczego, zatem kwestia przywrócenia terminu nie została merytorycznie rozpoznana.
Nadto pismem z dnia [...]roku Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z [...]roku. Prawomocnym wyrokiem z 18 marca 2015 roku, sygn. II SAB/Gl 103/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w wyniku kilkuletnich zabiegów strony o wzruszenie rozstrzygnięcia PINB w C. z [...]r., rozstrzygnięciami sądów administracyjnych został ukształtowany stan prawny sprawy, który z jednej strony wiąże zarówno organy, jak i kolejne składy sądów administracyjnych orzekające w sprawie, a z drugiej strony, ze względu na badanie kwestii procesowych i formalnych, nie odnosi się do istoty stawianych zarzutów. Sąd w konsekwencji akceptuje stanowisko organu II instancji, że w tej sytuacji wysoce pożądane jest podjęcie przez organ kroków sprawdzających zasadność wszczęcia postępowania opartego na art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 prawa budowlanego, a na przeszkodzie do tego nie stoi w szczególności stan res iudicata, albowiem zakwalifikowane jako decyzja administracyjna pismo PINB z [...]r. nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego.
Natomiast zarzuty i argumenty podniesione w skardze przeciwko postanowieniu o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie mogły odnieść skutku, albowiem postanowienie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Po pierwsze, nie jest uzasadnione stanowisko, że pismo [...]WINB z [...]r. w istocie nie jest postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu, a składanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania było zbędne ze względu na brak pouczenia o terminie zaskarżenia rozstrzygnięcia z [...]r.
Zgodnie z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powaga rzeczy osądzonej dotyczy tego, co w wyroku w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Należy wobec powyższego uwzględnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 lutego 2013 r., sygn. II OSK 268/14 przyjął, że pismo [...]WINB z [...]r. stanowi postanowienie odmawiające przywrócenia terminu i tak je należy traktować. Tę ocenę prawną sformułowano w odniesieniu do postanowienia WSA w Gliwicach z 12 listopada 2013 r., sygn. II SA/Gl 1607/13, którym sąd I instancji odrzucił skargę przyjmując, że pismo z [...]r. nie stanowi aktu administracyjnego.
Stanowisko NSA w kwestii charakteru rozstrzygnięcia [...]WINB z [...]r. wiąże zatem w sprawie zarówno orzekający Sąd, jak i wiązało organy, a skarżący nie może skutecznie tej oceny sformułowanej przez NSA zakwestionować. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie doszło do prawomocnej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia PINB z [...]r.
Nie jest przy tym trafne przekonanie skarżącego, że zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu było zbędne ze względu na brak pouczenia. Istotnie, należy podzielić akceptowane powszechnie stanowisko, że wadliwe pouczenie o terminie zaskarżenia lub jego zupełny brak nie mogą szkodzić stronie i rodzić dla niej negatywnych konsekwencji. Argumentacja ta odnosi się jednak nie do braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ale do przesłanki braku winy w uchybieniu terminu i w konsekwencji dotyczy okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 58 § 2 k.p.a.). Terminy zaskarżenia są bowiem terminami ustawowymi i rozpoczynają bieg w wyniku określonych zdarzeń (doręczenie decyzji, art. 129 § 1 k.p.a.), brak pouczenia nie może wstrzymywać biegu tego terminu. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżący, że wobec braku pouczenia może on wnieść odwołanie w każdym czasie, taka możliwość byłaby skutkiem stanu, w którym bieg terminu by się nie rozpoczął. W przypadku upływu terminu organ nie może natomiast, bez uprzedniego jego przywrócenia, rozpoznać odwołania od decyzji, która w wyniku upływu terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna.
Sąd dostrzega, że zgłaszając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skarżący dokonał także czynności, terminowi której uchybił i wniósł odwołanie, taki stan rzecz wynika z pisma skarżącego z [...]r. Jest to konsekwencją warunku określonego w art. 58 § 2 k.p.a. Do przywrócenia terminu jednak nie doszło, albowiem organ wydał rozstrzygnięcie z [...]r. kwalifikowane jako postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Jeśli chodzi o relację między takimi dwoma rozstrzygnięciami, jak odmowa przywrócenia terminu i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, to w orzecznictwie zwraca się uwagę, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. I OSK 478/10, wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1490/07).
W konsekwencji nie jest konieczne, w przypadku odmowy przywrócenia terminu, w drugiej kolejności orzekanie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie może jednak negatywnie wpływać na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia i uzasadniać jego uchylenia. Należy bowiem mieć na względzie, że zbędność taka w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie odnosiła się do odwołania złożonego wraz z wnioskiem. Po upływie kolejnego okresu strona złożyła zaś po raz wtóry odwołanie pismem z [...]r., w stosunku do tego odwołania zostało wydane zaskarżone postanowienie. Orzecznictwo NSA nie jest w omawianej kwestii restrykcyjne i dopuszcza, obok postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, także wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 151//12 stwierdzając, że w przypadku złożenia odwołania po terminie i wniesienia wniosku o przywrócenie tego terminu za dopuszczalne należy uznać w sytuacji, gdy następuje odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydanie także postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania.
W sytuacji wskazanej rozbieżności w interpretacji przepisów k.p.a. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w opisanych okolicznościach sprawy nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Niewątpliwie bowiem odwołanie wniesione pismem z 20 sierpnia 2014 r. nie mogło zostać rozpoznane merytorycznie, a na przeszkodzie temu stało po pierwsze złożenie odwołania po terminie, po wtóre zaś prawomocne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.