Uzasadnienie
Na skutek interwencji A. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził postępowanie w przedmiocie legalności wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowanej wraz z budową budynku mieszkalnego na działce nr 1, zlokalizowanej w R. pomiędzy ulicami [...] i [...], której inwestorem jest obecnie skarżący P. N..
Po przeprowadzeniu tego postępowania organ I instancji, decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., umorzył postępowanie w sprawie.
Na skutek wniesionego przez A. S. odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na jego zlecenie przeprowadzone zostało dodatkowe postępowanie dowodowe. W ramach tego postępowania, w dniu 10 lipca 2023 r. dokonano oględzin przedmiotowej działki, podczas których ustalono: odległość oczyszczalni ścieków do słupów drewnianych wbitych w ziemię wynosi 2,23 m, odległość od okien garażu i kotłowni wynosi 130 cm do krawędzi pokrywy od ściany, odległość komina wentylacyjnego do działki nr 2 wynosi 2,10 m. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz pismo organu I instancji z dnia 9 maja 2023 r. o braku sprzeciwu do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, oświadczenie kierownika budowy z dnia 29 marca 2023 r. o zgodności przedmiotowego obiektu z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami i normami, a także pismo z dnia 15 lutego 2023 r. - informację uprawnionego geodety o zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z projektem zagospodarowania działki.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że na przedmiotowej działce wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 5 października 2020 r. Dnia 9 maja 2023 r. przyjęte zostało bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami oraz przydomową oczyszczalnią ścieków.
Organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania skutkująca wydaniem decyzji o jego umorzeniu. Wyjaśnił też, kiedy mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i jakie są tego skutki (art. 36a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682).
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób niewyczerpujący dokonał porównania decyzji o pozwoleniu na budowę z obecnym stanem faktycznym sprawy. W projekcie zagospodarowania terenu przydomowa oczyszczalnia ścieków winna być zlokalizowana w odległości 5,01 m od granicy północnej i 8,75 m od granicy wschodniej. Tymczasem z dokonanych pomiarów wynikają inne odległości. Nie ulega więc wątpliwości w ocenie organu odwoławczego, iż istnieje niezgodność pomiędzy dokumentacją projektową przedmiotowego budynku, a stanem faktycznym.
Dalej zalecono, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zakwalifikować dokonane przez inwestora odstępstwa i w przypadku ustalenia, iż przez zmianę lokalizacji i odległości przydomowej oczyszczalni ścieków doszło do zwiększenia oddziaływania na działkę sąsiednią organ I instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W szczególności będzie zobowiązany do ustalenia czy niezgodność polegająca na przesunięciu przydomowej oczyszczalni ścieków w kierunku działki sąsiedniej spowodowała zwiększenie jego oddziaływania. Organ I instancji będzie miał przy tym na uwadze przepis § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U.z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 2. § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji kiedy odległość od okien dotyczy pomieszczeń, które nie są przeznaczone na pobyt ludzi, a więc w przedmiotowym przypadku wskazany przepis nie ma zastosowania;
- 3. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w przypadku kiedy zostały zachowane wymagane przepisami prawa odległości od działki granicy sąsiedniej;
- 4. art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ustalonego przez organ stanu faktycznego, a tym samym pominięciu okoliczności, iż odległość 1,3 m stanowi odległość od pomieszczeń, które nie są przeznaczone na pobyt ludzi oraz pominięciu okoliczności, iż odległość od granicy działki sąsiedniej w niniejszym stanie faktycznym wynosi 2,1 m, co miało wpływ na treść wydanej decyzji.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przypisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć wypadnie, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.
Mając na uwadze powyższe rozważania, przypomnieć przyjdzie, że z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest więc w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:
- - po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Naruszenie to dotyczy wszystkich przepisów postępowania, a jego wpływ na wydane rozstrzygnięcie był na tyle istotny, że brak tych uchybień dawałby podstawę do wydania decyzji o innej treści bądź z innym uzasadnieniem;
- - po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To oznacza, że postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób, który nie był miarodajny dla jego finalnego efektu. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, jednak doszło do naruszenia reguł gromadzenia i oceny środków dowodowych.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja nie odpowiada ustawowym wymogom stawianym w tym zakresie rozstrzygnięciu wydawanemu w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpocząć wypada od tego, że w toku postępowania administracyjnego ustalone zostało w sposób niebudzący wątpliwości, że odległość krawędzi pokrywy przydomowej oczyszczalni ścieków od ściany garażu wynosi 1,3 m, zaś odległość komina wentylacyjnego od sąsiedniej nieruchomości - 2,1 m. Takie usytuowanie przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości skarżącego było konsekwencją zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, określonej przez projektanta jako "zmiana nieistotna". W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił, czy poprzez tego rodzaju zmianę usytuowania oczyszczalni ścieków nastąpiło zwiększenie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią.
Konfrontując wywody organu odwoławczego ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym, Sąd doszedł do przekonania, iż stanowisko prezentowane w kwestionowanej decyzji jest błędne.
Z treści § 36 ust. 2 rozporządzenia wynika, że odległość pokryw i wylotów wentylacji od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynosi 5 m, a od granicy działki sąsiedniej, drogi lub ciągu pieszego – 2 m. To oznacza, że ustalone w toku postępowania dowodowego fakty pozwalają stwierdzić, że zmiana usytuowania oczyszczalni ścieków nie narusza przepisów przywołanego rozporządzenia, a co za tym idzie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zachowana została bowiem odległość pokrywy oczyszczalni od granicy z nieruchomością (2,1 m), a wylot wentylacji znajduje się w odległości 1,3 m od pomieszczenia, które nie jest przeznaczone na pobyt ludzi (garaż).
Z kolei podnoszony przez organ odwoławczy argument dotyczący zwiększenia oddziaływania zmienionej lokalizacji oczyszczalni na nieruchomość sąsiednią nie jest trafny. Zauważyć bowiem przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Przepis ten stanowi o zwiększeniu obszaru oddziaływania obiektu, co wszak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca, skoro parametry odległości wskazane w regulacjach dotyczących warunków technicznych zostały dochowane, jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że ustawodawca posługuje się terminem "zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu", który należy rozumieć jako rozszerzenie, w przestrzeni, skutków powstania obiektu, nie zaś potencjalną zmianę intensywności oddziaływania na nieruchomości znajdujące się we wcześniej ustalonej przestrzeni (obszarze oddziaływania). Ta z pozoru niewielka różnica ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, albowiem ewentualne powołanie się na tę okoliczność wymagałoby stwierdzenia, że zmiana lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków oznacza, że będzie ona oddziaływać na nieruchomość pozostającą dotychczas poza potencjalnym wpływem inwestycji.
Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę na treść art. 36a ust. 5b pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przepisów ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). W tej sytuacji, w odniesieniu do takiego urządzenia, w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, nie będziemy mieli do czynienia z istotnym odstąpieniem w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego.
Reasumując poczynione uwagi należało stwierdzić, że decyzja wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oparta została na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co uzasadniało uwzględnienie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 1 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od sprzeciwu, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną i raz jeszcze rozpozna odwołanie uwzględniając zarówno zgromadzony materiał dowodowy jak i obowiązujące regulacje.