Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i R. T. pozwolenia na budowę – inwestycji – rozbudowa budynku usługowego o funkcję mieszkalną w D. przy ul. [...], dz. nr 1.
Decyzja ta zmieniona została decyzją Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r.
Pismem z dnia 5 grudnia 2008 r. inwestorzy U. i R. T. zawiadomili, na podstawie art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. o zakończeniu budowy, dołączając do pisma wymagane dokumenty, a ten pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. zawiadomił, iż nie wnosi zastrzeżeń do przyjętego zgłoszenia zakończenia budowy, a budynek usługowy o część mieszkalną rozbudowano zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki i projektem architektoniczno- budowlanym w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości, liczby kondygnacji oraz jest wyposażony w zasadnicze elementy wyposażenia budowlano- instalacyjnego, zapewniając jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2009 r. K. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. o "spowodowanie decyzyjnie" likwidacji docieplenia budynku przy ul [...] w D., które zostało wykonane przez właściciela sąsiedniego budynku – R. T. – na części jego działki przy ul. [...]. Dodał, że zamierza dobudować budynek parterowy, a docieplenie będzie kolidować z planowaną dobudową.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę robót budowlanych i ustalił, że docieplenie nadbudowanego budynku wchodzi na sąsiedni budynek na działce nr 2. Nie ustalono jednak, czy wchodzi ono na sąsiednią działkę, gdyż jej właściciel nie wskazał znaków granicznych. Dla ustalenia tego faktu pismem z dnia 28 października 2009 r. organ wezwał K. D. do przedłożenia dowodu, że docieplenie budynku na dz. nr 3 zostało zrealizowane niezgodnie z projektami budowlanymi zatwierdzonymi decyzjami Prezydenta Miasta D..
W odpowiedzi pełnomocnik K. D. wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt podziału, stanowiącej współwłasność P. i D. B. oraz U. i R. T., działki nr 4 o pow. 0,0688 ha na dwie działki tj. działkę nr 1 i działkę nr 2, obie po 0,0344 ha. Dołączył kopię wyrysu z mapy zasadniczej dowodzącej, że ściany istniejącego na działce budynku usytuowane są w granicy działki, czyli ich docieplenie wykonane zostało z przekroczeniem granicy nieruchomości sąsiedniej.
Kolejnymi pismami z dnia 2 i 21 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał pełnomocnika do przedłożenia dowodu, że doszło do realizacji przedmiotowego docieplenia z przekroczeniem granicy nieruchomości.
Wobec nieprzedłożenia żądanego dowodu, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku usługowego o funkcję mieszkalną zlokalizowanego w D. przy ul. [...] na działce nr 1 niezgodnie z decyzjami pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu podał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe bowiem w świetle posiadanej dokumentacji rozbudowa budynku została zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania działki, a także projektem architektoniczno- budowlanym (tak w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości liczby kondygnacji). O przedmiotowej zgodności świadczy m.in. szkic polowy przedłożony przez inwestorów.
Rozpatrując złożone przez K. D. odwołanie decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane nie uniemożliwia przeprowadzenia w stosunku do obiektu zgłoszonego do użytkowania odrębnych postępowań, chociażby z art. 51 tej ustawy. Jeśli jednak roboty wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem, to powyższy przepis nie może mieć zastosowania. Zdaniem organu odwoławczego realizacja przedmiotowego budynku łącznie z dociepleniem jego ściany granicznej została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, który w punkcie 4.2.4. przewidywał zaizolowanie ścian zewnętrznych styropianem bądź wełną o grubości 10 cm, czyli inwestorzy nie dokonali żadnych odstępstw od tego projektu, stąd brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.
Rozpatrując skargę złożoną przez K. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 834/10 uchylił zarówno decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jaki i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powyższe decyzje wydane zostały naruszeniem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu brak było podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Sąd zauważył, iż w zatwierdzonym projekcie nie przewidziano lokalizacji żadnej części przedmiotowego budynku na działce nr 2. Stąd przekroczenie granicy sąsiedniej nieruchomości na całej długości ściany granicznej, chociażby tylko o 10 cm, w ocenie Sądu, stanowi odstępstwo od projektu zagospodarowania działki, które zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powinno być kwalifikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Stosownie do 36a ust. 5 pkt 2, istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest bowiem także zmiana charakterystycznych parametrów obiektu (w tym jego kubatury.) Zasadnie zatem w sprawie wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż istniały podstawy do ingerencji organów nadzoru w związku z zaistnieniem przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, a upływ terminu z art. 54 nie uniemożliwia przeprowadzenia w stosunku do obiektu zgłoszonego do użytkowania odrębnych postępowań w tym np. z art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie bowiem zgłoszenia obiektu w trybie 54 ustawy i upływ terminu do zgłoszenie sprzeciwu nie legalizuje istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wszczynając postępowanie w trybie wymienionego powyżej art. 51 organy nadzoru zobowiązane były, zgodnie ze wskazaniami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Jednak w ocenie Sądu nie wywiązały się z tego obowiązku w sposób należyty. Sad zwrócił uwagę, że niezrozumiała jest treść protokołu oględzin dokonanych przez inspektorów organu powiatowego, w którym zapisano "docieplenie wchodzi na budynek wybudowany na działce nr 2" ale jednocześnie dodano, iż nie można stwierdzić czy "wybudowane ocieplenie na ścianie granicznej przedmiotowego budynku wchodzi na działkę 2" Za błędne Sąd uznał powołanie się na szkic polowy zawierający inwentaryzację geodezyjną zrealizowanych robót, dołączony do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, gdyż sporządzony on został w marcu 2007 r. Z dziennika budowy zaś wynika, że do wykonania zewnętrznych izolacji termicznych ścian – inwestor przystąpił w dniu 10 sierpnia 2007 r. a ukończył je w dniu 29 września 2007 r. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien na tę okoliczność przesłuchać uprawnionego geodetę sporządzającego ów szkic polowy.
A wobec faktu, iż na szkicu podane zostały wymiary obydwu zbliźniaczonych obiektów, stąd, w ocenie Sądu, wystarczyło dokonać pomiaru obu tych obiektów, aby ustalić czy inwestor rzeczywiście naruszył projekt zagospodarowania działki. Reasumując Sąd stwierdził, iż w ponownym postępowaniu organ zgromadzi wskazane dowody, ustali czy realizacja spornego docieplenia była zgodna z projektem zagospodarowania działki i w zależności od ustaleń rozważy następnie potrzebę dalszego prowadzenia postępowania w trybie 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w tym rozważy konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany izolacji termicznej ściany graniczącej z działką nr 2 oraz usunięcie zrealizowanego docieplenia w części wkraczającej na tę sąsiednią działkę.
Wyrok ten, wskutek złożonej skargi kasacyjnej, poddany był rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II OSK 927/11 oddalił skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., uznając ją za bezzasadną.
Wobec zwrócenia w lutym 2013 r. akt sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., przeprowadził on ponowne postępowanie wyjaśniające, w tym m.in. dołączył kopię mapy ewidencyjnej, odpisy Księgi wieczystej, przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 14 maja 2013 r., a następnie wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. Przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na U. i R. T., tj. inwestorów budowy i współwłaścicieli działki nr 1 położonej w D. przy ulicy [...], obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w D. projektu budowalnego zamiennego wybudowanego obiektu pn. "Rozbudowa budynku usługowego o funkcję mieszkalną" zlokalizowanego na dz. nr 1, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek wykonania określonych czynności oraz robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wymienionym obiekcie, wyznaczając termin - do dnia 30 listopada 2013 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ stwierdził, że rozbudowa miała mieścić się granicach działki nr 1. Tak z projektu budowlanego, jak i z projektu zagospodarowania działki wynikało, że nie przewidziano w żadnej części lokalizacji przedmiotowego budynku na działce nr 2. Z żadnego dokumentu nie wynikało, by przewidziany był "uskok" powyżej parteru przedmiotowego budynku, tj. aby dopuszczono przekroczenie działki nr 5 na poziomie kolejnej kondygnacji przedmiotowego budynku, czyli docieplenie budynku winno w całości zmieścić się na działce nr 1. W projekcie przewiduje się wprawdzie zaizolowanie ścian zewnętrznych budynku styropianem, lub wełną mineralną o grubości 10 cm, ale nie przewiduje się jakiegokolwiek "wejścia" tego docieplenia na sąsiedni budynek.
Ustalono tym samym, że decyzje Prezydenta Miasta D.(i zatwierdzone w nich projekty budowlane) nie dawały inwestorowi prawa do oparcia 10 cm docieplenia rozbudowywanego budynku na budynku sąsiednim. Organ wyjaśnił, że po analizie protokołu wznowienia znaków granicznych [...]z dnia 22 czerwca 2007 r. (sporządzonego przez uprawnionego geodetę J. L.) wykazano, że granica pomiędzy działkami nr 1 ([...] 9A) i nr 2 ([...] 9) biegnie "poprzez lico budynku mieszkalnego nr 9A" Rozpoczęcie ocieplenia według dziennika budowy miało miejsce w dniu 10 sierpnia 2007 r., czyli wznowienie granic miało miejsce jeszcze przez rozpoczęciem prac dociepleniowych. Zdaniem organu wykonanie docieplania przedmiotowego budynku "wchodzi" na działkę nr 2 położoną przy ulicy [...] 9. Organ uznał, iż pomimo oświadczenia złożonego przez R. T. w dniu 22 lipca 2013 r., że przy wykonywaniu pomiarów przez geodetę J. L. w dniu 22 czerwca 2007 r. ściana graniczna znajdowała się w stanie wykończonym tj. wraz z izolacją cieplną, to w zetknięciu z innymi dokumentami, a w szczególności z dziennikiem budowy, nie da się tego faktu podtrzymać.
Z zapisów dziennika budowy wynika bowiem jednoznacznie, w jakim terminie rozpoczęto wykonywanie zewnętrznych izolacji termicznych ścian, a jest on prowadzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dla rejestracji kolejności podejmowanych robot budowlanych.
Organ powiatowy wyjaśnił, iż nieścisłości w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 8 października 2009 r. wiązały się z niemożnością wykazania czy budynek zlokalizowany na działce nr 2 faktycznie jest zlokalizowany w granicy z działką nr 1 czy też ją przekracza. W związku ze wznowieniem znaków granicznych w dokumencie [...], w ocenie organu wykonane docieplenie "wchodzi" na budynek zlokalizowany na dz. 2, a tym samym na tę działkę.
Tak więc wykonane na działce nr 1 roboty budowlane wykonane zostały z naruszeniem zatwierdzonego przez organy administracji architektoniczno- budowlanej projektu budowlanego, czyli w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Inwestora obciąża obowiązek realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, z zastrzeżeniem art. 36a Prawa budowlanego. Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1). Brzmienie 36a ust. 1 i ust. 5 nie budzi wątpliwości, że zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu jak i dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu, wymaga decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż uznawana jest przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Powyższych odstępstw organy nadzoru nie mogą kwalifikować odmiennie, a stąd wykonanie docieplenia szczytowej ściany wschodniej przedmiotowego budynku przekraczające granicę sąsiedniej działki nr 2, stanowi istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania działki (wynika to z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych).
Wobec uznania, w tych okolicznościach, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. wykonania w niniejszej sprawie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (o czym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), a upływ terminu z art. 54 tej ustawy nie stanowi przeszkody dla działania organu, orzeczono jak w sentencji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. T.. Wskazał, iż dostarczył organowi niezbędne dowody, z których jednoznacznie wynika, że na wykonywanie przedmiotowego budynku uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, prace budowlane rozpoczął w dniu 7 października 2005 r., a pierwszą czynnością było wytyczenie obiektu przez uprawnionego geodetę i oznaczenie punktów granic realizacji obiektu, zarówno na gruncie, jak na ścianie budynku sąsiada. Wyjaśnił, że realizacja obiektu nastąpiła zgodnie z wytyczeniem i projektem, według którego wschodnia granica działki biegnie po nawierzchni wykończonej (tj. wraz z warstwą izolacji termicznej) ściany wschodniej. Podniósł, iż w marcu 2007 r. wykonany został pomiar powykonawczy, z którego wynika, że obiekt został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i znajduje się w granicy z działką nr 2 w stanie wykończonej ściany zewnętrznej. Podczas, gdy w czerwcu 2007 r. na zlecenie K. D. dokonano wznowienia znaków granicznych (operat J. L. – [...]), pomiarów dokonywano przy stanie wykończonej ściany wschodniej.
Protokół ten podpisano bez uwag stron, a stwierdza ona, ze "granica biegnie przez lico budynku mieszkalnego 9A.". Wyjaśnił nadto, że od lipca 2007 r. przejął obowiązki kierownika budowy, a ściana szczytowa została ocieplona niezwłocznie po wniesieniu jej części konstrukcyjnej, co podyktowane było względami technicznymi, koniecznością jak najszybszego opuszczenia dachu sąsiedniego budynku. Tak więc wpis o rozpoczęciu zewnętrznych izolacji termicznych dotyczył głównie ścian kalenicowych (głównie ściany frontowej).
Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. i nakazał U. i R. T. sporządzenie i przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wybudowanego obiektu pn. "Rozbudowa budynku usługowego o funkcję mieszkalną" zlokalizowanego w D. przy ulicy [...] na działce nr 1, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do 21 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organy orzekające w sprawie związane są zapadłymi w sprawie wyrokami i wynikającą z nich wykładnią przepisów prawa. Z wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w ponownym postępowaniu organy miały zbadać czy doszło do przekroczenie granic nieruchomości czy też nie, a w przypadku potwierdzenia przekroczenia granicy musi ono być traktowane jako odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
W ocenie organu odwoławczego powtórna analiza zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że sporne ocieplenie wschodniej ściany budynku inwestorów przekracza granicę nieruchomości. Tym samym prowadzi to do stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, gdyż nie wynika z niej by przewidziane było "wejście" ocieplenia na dach sąsiedniego obiektu. Przebieg granicy potwierdzony został protokołem ze wznowienia znaków granicznych, z którego wynika, że granica nieruchomości przebiega przez lico budynku nr 9A, a zatem po ścianie tego obiektu, przy czym w ocenie organu wbrew twierdzeniom skarżącego, w trakcie wykonywania pomiarów na potrzeby tego protokołu sporna ściana nie była jeszcze ocieplona, co wynika z porównania dat sporządzenia protokołu (dnia 22 czerwca 2007 r.) i wpisu w dzienniku budowy potwierdzającego realizację termoizolacji ścian zewnętrznych budynku (dnia 10 sierpnia 2007 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo uznał przekroczenie granic nieruchomości w wyniku realizacji spornego ocieplenia za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i prawidłowo wdrożył właściwy tryb naprawczy uwzględniając wskazania sądów orzekających w sprawie.
W konsekwencji decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego należało uznać za prawidłową. Jednak organ pierwszej instancji nie sprecyzował, że przedłożone powinny być cztery egzemplarze takiego projektu. Dlatego też wobec braku możliwości uzupełnienia tej decyzji w inny sposób, orzeczono jaki w sentencji.
Odnosząc się do drugiej części decyzji organu pierwszej instancji przewidującej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych organ odwoławczy uznał, iż jest on nieuzasadniony na tym etapie postępowania. Podkreślił, iż postępowanie określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest dwustopniowe, tzn. po nakazaniu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego następuje druga część postępowania, dotycząca zatwierdzenia tego projektu i rozwiązań w nim zawartych. Wobec faktu, iż jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest ocieplenie ściany wschodniej wykraczające poza granice działki, nakazanie likwidacji tego ocieplenia z jednoczesnym nakazaniem przedłożenia projektu zamiennego "czyni ten projekt de facto zbędnym". Stąd też w tym zakresie organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotowy projekt będzie musiał uwzględnić likwidację istotnych odstępstw, drodze ewentualnie likwidacji spornego ocieplenia czy jego legalizacji (przy przedstawieniu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane od sąsiada).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, U. i R. T. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym przyjęciu przez organ, iż postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było pełne i nie wymagało uzupełnienia, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę podstawowej okoliczności – tj. czy w procesie budowlanym doszło do przekroczenia granicy działki nr 2; przekroczeniu swobodnej oceny dowodów – poprzez całkowite odrzucenie oświadczenia uczestnika postępowania R. T. – dotyczącego wykonywania pomiarów przez biegłego w dniu 22 czerwca 2007 r., gdy ściana graniczna znajdowała się już w stanie wykończonym. czyli była już na niej izolacja termiczna, a wpis do dziennika budowy dotyczył rozpoczęcia prac termoizolacji pozostałych elewacji (frontowej i tylnej); zaniechania zmierzenia obrysu obu budynków leżących na działkach nr 1 i nr 2, nieusunięciu wątpliwości w niezrozumiałej treści protokołu oględzin dokonanych przez inspektorów w dniu 8 października 2009 r., przekroczenie swobodnej oceny dowodów polegającej na nieuzasadnionym wyprowadzeniu wniosku w zakresie zaistnienia "uskoku" powyżej parteru przedmiotowego budynku, co miało decydujący wpływ na ustalenie przekroczenia granicy, pomimo, iż organ nie ustalił przebiegu lica ściany parteru na tym odcinku; naruszenie art. 8 i art. 78 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy, a polegających na ustaleniu granic działek nr 1 i nr 2 oraz ustaleniu, czy w dniu wykonywania pomiarów przez geodetę J. L. ściana graniczna wznoszonej nadbudowy znajdowała się w stanie wykończonym oraz naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., co łącznie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą wydanej decyzji w zakresie ustalenia przebiegu granicy przedmiotowych działek oraz okoliczności wykonania przedmiotowej nadbudowy niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym.
Podniósł także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie zachodziły żadne podstawy do uznania, iż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskrzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż zasadniczym problemem sprawy jest ustalenie przez orzekające w sprawie organy na podstawie stanu faktycznego, iż doszło do przekroczenia granicy działki skarżących. W tym zakresie postępowanie organów ograniczyło się do stwierdzenia a priori, że doszło do przekroczenia granicy i w dalszym ciągu postępowania organy przeszły wyłącznie do ustalenia prawidłowej procedury doprowadzenia do stanu zgodności z prawem – co stanowi nie tylko rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, ale w szczególności naruszenie wytycznych zawartych w wyrokach obu orzekających w sprawie Sądów, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na fakt, iż pierwotnie obecne działki nr 1 i nr 2 stanowiły jedną całość w postaci działki nr 4, a przedmiotowy budynek przed dobudową stanowił spójną całość z istniejącym tam budynkiem, dla ustalenia przebiegu granicy niezbędne jest dokonanie pomiarów obu budynków po obrysie, czego pomimo wyraźnych zaleceń Sądu nie uczyniono.
Dodatkowo wskazał na dokumentację dostarczoną przez inwestora, z której wynika, że zarówno ściana klatki schodowej, jak i ściana nadbudowy były cofnięte względem granicy działki, co wyłącza możliwość przekroczenia granicy warstwą izolacji. Krytycznie odniósł się do postępowania organów zakresie wykonania zaleceń podanych w uzasadnieniach wymienionych wyroków. Nie ustalił bowiem organ pierwszej instancji czy wykonana inwentaryzacja geodezyjna wykonana została w czasie, gdy na ścianie granicznej wykona była już warstwa izolacji, a nadto całkowicie odrzucił i pominął składane w tym zakresie przez inwestora oświadczenia. Nie tylko więc organ nie wykonał nałożonych na niego obowiązków w zakresie umożliwiającym ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, ale kolejny raz oparł się w tym celu na kwestionowanym przez sądy protokole z dnia 8 października 2009 r. Z kolei organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję opartą na tak niepełnie ustalonym stanie faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał wszelkie twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podniósł, że zgłoszone zarzuty są bezpodstawne. W jego ocenie postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji było kompletne i wystarczające dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia na skarżących obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę, zawarte w niej zarzuty i argumenty. Podkreślił, iż organy skupiły się na likwidacji odstępstwa do zatwierdzonego projektu, nie przeprowadzając wystarczającego postępowania dla wykazania jego faktycznego zaistnienia. Podtrzymał, iż przedmiotowa ściana nie naruszyła poprzez wykonaną izolację zewnętrzną granicy działki.
Uczestnik postępowania poparł skargę i zawarte w niej argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy).
Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż tak zaskarżone rozstrzygnięcie jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Wskazać trzeba, że powyższa sprawa nie jest rozpatrywana pierwszy raz, lecz była już przedmiotem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zob. wyrok z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 834/10). Skarga kasacyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II OSK 927/11. Analiza pierwszego wyroku musi doprowadzić do stwierdzenia, że Sąd ten w wyroku uchylającym poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego wskazał im jednocześnie sposób i tryb procedowania, zobowiązując do wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia podnoszonych wątpliwości, dotyczących przede wszystkim ustalenia, czy w wyniku wykonanie prac budowlanych "rozbudowa budynku usługowego o funkcję mieszkalną w D. ul. [...], na działce nr 1" było zgodne z zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. (zmienioną decyzją z dnia [...]r.) projektem budowlanym, tzn. czy przedmiotowa budowa wykonana była bez naruszenia granicy działki sąsiedniej, czyli z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W tym celu Sąd stwierdził, iż w ponownym postępowaniu niezbędne jest wyjaśnienie przez organ czy fakt przekroczenia granicy działek miał miejsce, a to m.in. poprzez przesłuchanie uprawnionego geodety sporządzającego szkic polowy w celu ustalenia jego sporządzenia przed czy po wykonaniu zewnętrznych izolacji termicznych ścian oraz uwzględniając podania fakt podania na tym szkicu wymiarów obydwu zbliźniaczonych obiektów, dokonanie pomiaru obu tych obiektów w celu jednoznacznego ustalenia czy inwestor naruszył projekt zagospodarowania działki, czy też wykonał przewidziane prace budowane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Dopiero po zgromadzeniu w ponownym postępowaniu niezbędnych materiałów dowodowych organ ustali czy realizacja spornego docieplenia była zgodna z projektem zagospodarowania działki i w zależności od ustaleń rozważy następnie potrzebę dalszego prowadzenia postępowania w trybie 51ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w tym rozważy konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego.
Trzeba też w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując zatem obecnie oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należy dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku, utrzymanych w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyjaśniły wszystkie podnoszone w sprawie wątpliwości
Stwierdzić trzeba, że w ponownym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego, przynajmniej nie w pełni uwzględniły powyższe wskazania Sądu. Przede wszystkim nie została w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalona kwestia podstawowa, a mianowicie kwestia naruszenia, w wyniku wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, granicy pomiędzy działkami inwestora nr 1 oraz działką nr 2 należącą do uczestnika postępowania K. D. Wprawdzie organ pierwszej instancji usiłował wykonać wskazania Sądu w zakresie wyjaśnienia faktu, czy szkic polowy wykonany przez uprawnionego geodetę uwzględniał ocieplenie przedmiotowej ściany, jednak z uwagi na śmierć wykonującego ten szkic geodety nie było to możliwe. Podkreślić przy tym trzeba, że podobnych czynności nie wykonał organ w stosunku do przedstawionego w sprawie protokołu wznowienia znaków granicznych [...] z dnia [...] r. wykonanego przez uprawnionego geodetę J. L., zatem także nie wiadomo czy uwzględniono przy jego sporządzaniu ścianę graniczną wraz z izolacja zewnętrzną czy też bez niej.
Powołanie się przez organ tylko na porównanie dat sporządzania owego protokołu (dnia 22 czerwca 2007 r.) i wpisu w dzienniku budowy potwierdzającego realizację termoizolacji ścian zewnętrznych budynku (dnia 10 sierpnia 2007 r.) w ocenie składu orzekającego nie może być uznane za wystarczające, zwłaszcza w zderzeniu ze składanymi przez R. T. oświadczeniami o wcześniejszym wykonaniu termoizolacji tej ściany, co związane było według inwestora z procesem technologicznym prowadzonej budowy. Należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji całkowicie pominął wartość dowodową tych oświadczeń skarżącego, nie wskazując przy tym w sposób przekonujący, dlaczego nie dał im wiary. W końcu należy podkreślić, że pomimo wyraźnego i jednoznacznego wskazania, iż wszelkie wątpliwości w sprawie mogą być rozwiane w przypadku dokonania pomiaru obu obiektów znajdujących się na działkach nr 1 i nr 2 i porównaniu ich z danymi uwidocznionymi na przygotowanym w sprawie szkicu polowym, czynności takie w ogóle nie zostały wykonane.
Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie orzekające w sprawie organy, tak organ pierwszej instancji, który nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i pominął powyżej wymienione działania prowadzące do rzetelnego i jednoznacznego wyjaśnienia sprawy przekroczenia granicy wymienionych działek, jak i organ drugiej instancji, który pomimo wspomnianych braków postępowania dowodowego uznał, że sprawa została przygotowana do podjęcia rozstrzygnięcia nie dostosowały się w pełni do wskazań i zaleceń zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 834/10.
W tych okolicznościach trzeba stwierdzić, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący przygotowana do rozstrzygnięcia. Organy zobowiązane są zgodnie ze wskazaniami art. 7 i art. 77§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nadto zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowane były prowadzić postępowanie z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wymienionym wyroku, które dla organu są wiążące. Dopiero bowiem pełne, jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, czyli ustalenie faktu czy przedmiotowa budowa doprowadziła do naruszenia granicy pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 może przesądzić o wykonaniu tej budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i zatwierdzonym projektem budowlanym (czyli naruszeniem art. 36a ustawy Prawo budowlane). To z kolei może determinować dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Nie może budzić jednak żadnych wątpliwości fakt, że aby dalej prowadzić takie postępowanie musi w pierwszej kolejności ustalony być w sposób wnikliwy i rzetelny oraz nie budzący żadnych wątpliwości stan faktyczny sprawy, czyli fakt ewentualnego przekroczenia granicy działek poprzez docieplenie (termoizolację zewnętrzną) ściany granicznej.
Reasumując należy stwierdzić, że prowadząc postpowanie organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należny z nałożonych na nie obowiązków, gdyż w sprawie doszło bowiem do naruszenia zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej oraz wynikającej z art. 77 § 1 tego Kodeksu zasady oficjalności nakładającej na organ obowiązek wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie tych przepisów w ocenie składu orzekającego mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że nie została wyjaśniona podstawowa kwestia w sprawie, to znaczy nie ustalono ponad wszelką wątpliwość faktu przekroczenia granicy, czyli naruszenia przez inwestorów art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero w zależności od powyższych ustaleń organ może następnie rozważyć potrzebę dalszego prowadzenia postępowania w trybie 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w tym konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany izolacji termicznej ściany graniczącej z działką nr 2 oraz usunięcie zrealizowanego docieplenia w części wkraczającej na tę sąsiednią działkę.
Mając powyższe na względzie, w ocenie składu orzekającego, decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wybudowanego obiektu pn. "Rozbudowa budynku usługowego o funkcję mieszkalną" zlokalizowanego w D. przy ulicy [...] na działce nr 1, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, należy w tych warunkach uznać przynajmniej za przedwczesną.
Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)
Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 czerwca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz (...) (tj. jedn. Dz.U. z 2013 r, poz. 490)
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia a następnie dopiero podejmie stosowne rozstrzygnięcie.