Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2021 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta D., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Wychowawczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia informacji z dnia 13 sierpnia 2019 r., którą przyznano T. L. (dalej: "skarżący"), za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. świadczenie wychowawcze na małoletniego syna K. (ur. [...] r.), bowiem zgodnie z prawomocnym wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] miejscem zamieszkania syna jest każdorazowo miejsce zamieszkania matki (M. K.).
Prezydent Miasta D. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6 oraz ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm., obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1577, dalej: "ustawa"):
- 1) odmówił umorzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych na wniosek skarżącego z dnia 28 lutego 2022 r.;
- 2) uznał połowę kwoty świadczenia wychowawczego wypłaconego skarżącemu za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. w wysokości - 5 500,00 zł.. przyznanego informacją z dnia 13 sierpnia 2019 r., za nienależnie pobrane świadczenie, które wraz z odsetkami za opóźnienie podlega zwrotowi;
- 3) zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 5 500,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń wyliczonymi według przedstawionego zestawienia.
Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 7, art. 81a § 1, art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przyjęcie, że pobrane przez niego na syna świadczenia wychowawcze są nienależne. Zaznaczył, że nie miał świadomości nienależnego ich pobierania oraz wiedzy, czy w sprawie zastosowano art. 92 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.
Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr SKO.PSŚ./41.5/973/2022/4729/LZ, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 3 marca 2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W sprzeciwie złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący nie zgodził się z decyzją SKO z dnia 11 kwietnia 2022 r.
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 707/22, Sąd, działając w trybie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uchylił decyzję SKO z dnia 11 kwietnia 2022 r. i zobowiązał SKO do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, iż w punkcie 1 sentencji decyzji organu I instancji z dnia 3 marca 2022 r. odniesiono się do odmowy umorzenia postępowania "w sprawie" nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Tymczasem, SKO jako jedyny powód uchylenia tej decyzji wskazało okoliczność, która nie miała miejsca, bowiem organ I instancji nie orzekał w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jak również SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania, stąd też to uchybienie powinno zostać naprawione przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżącego.
SKO decyzją z dnia 9 września 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2550/2022/13131/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 3 marca 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szeroko przedstawiło stan faktyczny sprawy (str. 1-7), zacytowało art. 5 i art. 25 ustawy, podzieliło ustalenia organu I instancji, akcentując, że syn skarżącego jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, co uprawnia do połowy świadczenia wychowawczego. W sentencji wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] w punkcie 2 zostało ustalone miejsce pobytu syna w każdorazowym miejscu zamieszkania matki, a w punkcie 3 określono sposób utrzymywania kontaktów skarżącego z synem w konkretny, wymieniony w tym punkcie sposób, jak też w punkcie 4 wskazano wysokość płaconych przez skarżącego alimentów w kwocie 500,- zł. miesięcznie. Zdaniem SKO, Sąd odwołał się tym samym do porozumienia małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu przez skarżącego, po rozwodzie, kontaktów z synem.
Jednocześnie ustalenie miejsca zamieszkania syna z matką dowodzi, że zawarte porozumienie dotyczy wyłącznie rodzicielskiego planu wychowawczego z podaniem dni i okresów przebywania syna u skarżącego. Z tego powodu, zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy, w sprawie nie można pominąć treści porozumienia, która stanowi integralną część wyroku Sądu Okręgowego w K. Natomiast wniosek skarżącego o umorzenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie (por. przedostatnie zdanie uzasadnienia decyzji SKO str. 10, akta administracyjne k. 42).
W skardze na powyższą decyzję został podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 81a § 1, art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., jak również prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z art. 92 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i wadliwe przyjęcie, że pobrane przez skarżącego na syna świadczenia wychowawcze są nienależne. Zdaniem skarżącego, SKO nie uzasadniło w sposób prawidłowy i wyczerpujący zajętego w sprawie stanowiska. Spełnia bowiem warunek konieczny do przyznania świadczenia wychowawczego i faktycznie sprawuje opiekę naprzemienną. W okresie przebywania u niego syna ponosi wydatki związane z jego utrzymaniem i wychowaniem.
Dodatkowo, nie miał świadomości nienależnego ich pobierania. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. Akcentował, że złożenie wniosku o przyznanie mu świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości nastąpiło za pełną aprobatą matki syna, jak też nie zataił żadnej istotnej okoliczności, w tym również faktu rozwodu. Wyłącznie brak czytelnego pouczenia spowodował wystąpienie przez niego z tym wnioskiem. Nie kwestionował również decyzji uchylającej jego prawo do świadczenia wychowawczego oraz nie przyznania mu tego prawa na kolejny okres. Podniósł, że dopiero po konsultacji telefonicznej z organem I instancji dowiedział się, że była żona również złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości, który został zaakceptowany przez Urząd Miejski w O. Obecnie całość świadczenia pobiera była żona.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty osobistej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej, w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego.
Z brzmienia art. 145 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia 2 września 2022 r., na podstawie której utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji z dnia 3 marca 2022 r., składająca się z opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia trzech punktów (odmowa umorzenia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, z uwagi na wniosek skarżącego z dnia 28 lutego 2022 r., ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego). W podstawie prawnej własnej decyzji organ I instancji podał art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 oraz ust. 9 ustawy, w świetle których osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu, a świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.
Zasadniczym problemem prawnym występującym w niniejszej sprawie jest prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie przepisów obowiązujących w dacie wydania przez organ I instancji informacji z dnia 13 sierpnia 2019 r., tj. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 t.j. z dnia 16 grudnia 2019 r.; obecnie t.j. Dz. U. z 2923 r. poz. 810, dalej w skrócie, jak dotychczas: "ustawa"),
Nie ulega wątpliwości, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych i przysługuje ono między innymi matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a (por. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2a w związku z art. 22 ustawy). Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, to świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez jednego rodzica drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem.
W tym miejscu należy zauważyć, że w dniu 7 lipca 2019 r. skarżący złożył wniosek do organu I instancji o przyznane prawa do świadczenia wychowawczego na małoletniego syna K. Po jego rozpatrzeniu, informacją z dnia 13 sierpnia 2019 r. organ I instancji przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie wychowawcze w wysokości 500,- zł. miesięcznie, na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia powyższej informacji, bowiem prawomocnym wyrokiem rozwodowym Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] miejscem zamieszkania syna jest każdorazowo miejsce zamieszkania jego matki.
Następnie ostateczną decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r., nr [...], uchylił z dniem 27 kwietnia 2021 r. przyznane skarżącemu informacją z dnia 13 sierpnia 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego i nadał rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności (k. 50 akt administracyjnych).
Dokonana przez skład orzekający Sądu analiza akt administracyjnych wskazuje, że brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie, czy wniosek złożony przez skarżącego w dniu 7 lipca 2019 r. był pierwszy, jak również czy do wniosku został załączony prawomocny już wówczas wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Dopiero w dalszej kolejności wobec poczynionych w powyższym zakresie ustaleń możliwa będzie ocena, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nienależnie pobranym, w każdym miesiącu począwszy od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r., świadczeniem wychowawczym, wypłaconym mimo braku prawa do tego świadczenia, a tym samym, czy istnieje obowiązek jego zwrotu przez skarżącego.
Nie kwestionując powyższego stanowiska podkreślić trzeba, że dopiero w dniu 1 lipca 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924). Art. 1 pkt 23 ustawy zmieniającej dokonał ustalenia treści art. 25 ustawy, poprzez dodanie pkt 6 w brzmieniu: "świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia." (cytat).
Stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Z kolei, w myśl art. 25 ust. 2 za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2); świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze (pkt 3); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od organu, który przyznał świadczenie (pkt 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6).
Jednocześnie, na mocy art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.
W powołanej regulacji ustawodawca posłużył się pojęciem "osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze". Pojęcie to odnosi się do się do cechy czynności (pobrania), a nie cechy świadczenia (nienależnego). Należy zatem rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego".
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" jest świadczeniem pobranym przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2019 r. I SA/Wa 1200/19). Powyższe oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, iż świadczenie jej nie przysługuje.
Nawet zatem ustalenie przez organ administracji, że wypłacone świadczenie, w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 25 ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2022 r. II SA/Ol 826/21). Powyższe okoliczności nie zostały przez organy administracji ustalone, a w ocenie Sądu mają kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy świadczenie było "nienależne", czy też "nienależnie pobrane".
Przypomnienie to jest istotne ponieważ do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy w szczególności obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ II instancji rozpoznaje sprawę po raz drugi merytorycznie, oraz że powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie.
Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto, jak już wspomniano, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 24 maja 2017 r. III SA/Po 1207/16 i z 17 marca 2021 r. I SA/Po 758/20; WSA w Warszawie z 30 czerwca 2009 r. I SA/Wa 431/09 i z 18 stycznia 2018 r. VIII SA/Wa 547/17; WSA w Kielcach z 1 października 2020 r. I SA/Ke 234/20; WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2022 r. II SA/Gl 1419/21 i z 8 listopada 2016 r. IV SA/Gl 293/16; WSA w Opolu z 19 września 2019 r. II SA/Op 207/19; WSA w Krakowie z 27 października 2015 r. II SA/Kr 812/15; WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2017 r. II SA/Łd 280/17).
Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r. II SA/Ol 507/19). Nadto, co najistotniejsze, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 grudnia 2015 r. II SA/Łd 827/15). Natomiast WSA w Rzeszowie w wyroku z 23 marca 2017 r. II SA/Rz 1464/16 wskazał w tym zakresie: "(...) Bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wynikających z przepisów z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy." (cytat).
Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu wymienionych obowiązków, ponieważ kognicja Sądu administracyjnego obejmuje wyłącznie kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Skoro strona w ramach toczącego się postępowania administracyjnego sformułowała konkretne zarzuty w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, to mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu faktycznemu oraz prawnemu wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także uwzględniając jednocześnie zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, strona ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do zgłoszonych wniosków dowodowych jak również do podniesionych zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji.
Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów czy zgłoszonych wniosków dowodowych, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził, a w rezultacie z jakich przyczyn nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z 21.06.2022 r. VII SA/Wa 653/22; WSA we Wrocławiu z 8.03.2022 r. IV SA/Wr 663/21; WSA w Szczecinie z 14.07.2022 r. II SA/Sz 294/22).
Ze wskazanych wyżej obowiązków organ II instancji nie wywiązał się, co stanowi o naruszeniu przywołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wnika sprawy. Poczynienie powyższych ustaleń co do stanu faktycznego, biorąc oczywiście pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jest warunkiem ewentualnego uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz orzeczenia o obowiązku jego zwrotu.
Skarżący w toku składania wyjaśnień, jak również w odwołaniu wskazywał na wadliwość prowadzonego z urzędu postępowania, bowiem nie wiedział o tym, że była żona pobiera w innej gminie świadczenie wychowawcze na syna w pełnej wysokości. Sprawa ta nie była przedmiotem analizy organu I instancji, jak również organu II instancji.
Należy podkreślić, że gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja przyznająca drugiemu rodzicowi prawo do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko i na ten sam okres, to późniejsze w czasie orzekanie o prawie do świadczenia wychowawczego innemu rodzicowi nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. I OSK 1401/20).
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przeważającej części sprowadza się do zacytowania obszernych fragmentów treści decyzji organu I instancji tymczasem obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty w jej całokształcie, a także odniesienie się do zarzutów odwołania. W niniejszej sprawie SKO nie sprostało powyższym wymogom, co uzasadnia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a.
Zważyć przy tym należy, że opieka naprzemienna związana jest ze wspólnym wykonywaniem przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej i utrzymywaniem kontaktów z dzieckiem. Nie jest też utożsamiana z obowiązkiem alimentacyjnym (art. 133 § 1 k.r.o.).
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1674/17, w którym wyjaśniono, że pojęcie "opieki naprzemiennej" do polskiego porządku prawnego wprowadzone zostało ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062). Skoro, pojęcie to nie jest zdefiniowane przez prawo, to za prawidłowe wypada uznać próby jego wyjaśnienia dokonywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazujące, iż jest to stan, w którym rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu, którym przysługuje władza rodzicielska, sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, tj. w mniej więcej równych, następujących po sobie okresach. Opiekę naprzemienną cechuje bowiem mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców (wyrok WSA w Łodzi z 19 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 149/17).
Na marginesie Sąd wskazuje także, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OPS 1/21, odmówił podjęcia uchwały na pytanie "Czy w świetle art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku opieki naprzemiennej nad dzieckiem, warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego rodzicowi jest orzeczenie sądu rodzinnego o opiece naprzemiennej czy też wystarczające jest ustalenie faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach?". W uzasadnieniu NSA wskazał, że przyjmując, iż zarysowana linia orzecznicza opiera się o dwa stanowiska - w pierwszym przypadku koniecznym jest orzeczenie o opiece naprzemiennej (element konieczny), natomiast w drugim elementem wystarczającym jest stan faktyczny polegający na naprzemiennym wykonywaniu tej czynności. Druga z koncepcji pozwala założyć, że przesłanka opieki naprzemiennej byłaby ustalana mimo braku wyraźnych rozstrzygnięć sądu powszechnego w przedmiocie tej opieki, w sytuacji milczenia sądu w tej sprawie, czy wręcz braku jakichkolwiek orzeczeń.
NSA podał, że wnioskodawca pytania nie dostarczył przykładów sądów administracyjnych, w których wyrażone byłoby stanowisko odpowiadające twierdzeniu, że jeżeli rozwiedzeni rodzice, żyjący w separacji lub rozłączeniu, w równym zakresie sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem, to uznanie faktu sprawowania opieki naprzemiennej nie musi wynikać z orzeczenia sądu lub ugody mającej moc wyroku sądowego, ale może podlegać interpretacji organu i sądu administracyjnego.
Zważywszy powyższe organy administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględnią poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu rozważania oraz dokonaną ocenę prawną oraz odniosą się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., jak też rozważą środki prawne, jakie należy podjąć w ukształtowanym w stanie faktycznym i prawnym, aby w stosunku do skarżącego mogła być wydana decyzja. Organy winny też uwzględnić, że stosownie do art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.