Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 marca 2019 r. J.O. (dalej: "skarżąca") złożyła Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "organ II instancji") wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta K. (dalej: "organ I instancji) z dnia [...] r., nr [...] (dalej: "decyzja z [...] r."), którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa Elektrowni [...] K. o mocy 51 MW na działkach o nr 1, 2 obr. Geodezyjny B., nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, obr. Geodezyjny K., nr 15, 165 obr. Geodezyjny P. oraz na działkach nr 13, 14, 16 obr. Geodezyjny W., Gmina K." z dniem prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 207/16, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, tj. z dniem [...] r., gdyż decyzja z [...] r. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie skarżącej oraz w interesie społecznym.
Zawiadomieniem z dnia 21 maja 2019 r. organ II instancji, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), przekazał organowi I instancji wniosek do rozpoznania.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1, art. 7, art. 107 § 1-3 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2081, dalej: "ustawa") odmówił skarżącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r., którą zezwolono inwestorowi uzyskać pozwolenia na budowę [...] turbin wiatrowych o mocy każdej turbiny do 3,0 MW oraz infrastruktury towarzyszącej. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji rozważał możliwość wyłączenia się z prowadzenia sprawy jako organu wydającego decyzję środowiskową w związku z postanowieniem organu II instancji z dnia [...]., nr [...], o wyłączeniu organu od prowadzenia wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] r. W dalszej jego części organ I instancji odniósł się do zmiany stanu prawnego dla terenu, na którym planowane jest powstanie turbin wiatrowych z uwagi na stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku bezprzedmiotowości wydanej decyzji.
Pismem z dnia 16 września 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie na powyższą decyzję. W uzasadnieniu podała, że organ I instancji powinien być stroną, a nie organem wydającym decyzję, zatem zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazała, że organ I instancji powinien wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z [...] r., z uwagi na łączne spełnienie przesłanek bezprzedmiotowości decyzji oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z uwagi na interes społeczny lub w interes stron, a także wyraziła negatywne stanowisko co do posadowienia turbin wiatrowych, również w kontekście stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.
Organ II instancji decyzją z [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji w chwili wydawania decyzji z [...] r. był właściwy do wydania decyzji na podstawie ustawy. Z uwagi na zmianę przepisów, od 2016 r. właściwym do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "RDOS"). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 654) sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie ustawy.
Natomiast pismo inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie, tj. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, wpłynął do organu II instancji w dniu 1 kwietnia 2019 r. Stąd też wymieniony przepis nie znajduje zastosowania do niniejszego postępowania, gdyż decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji jest decyzją wydaną w nowej sprawie. Ponadto, w sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zmianę właściwości rzeczowej organu i stąd też postępowanie administracyjne należało umorzyć. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zmiana właściwości rzeczowej organu jest równoznaczna z przeniesieniem kompetencji na inny, nowo wybrany organ. Na poparcie tego stanowiska przywołał orzecznictwo dotyczące wznowienia postępowania.
Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję, w której domagała się jej uchylenia i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 2012 r. z dniem prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 207/16, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Podała, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji złożyła do organu I instancji za pośrednictwem organu II instancji z obawy, że organ I instancji nie będzie właściwy w sprawie.
Organ II instancji pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.
W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocenie Sądu została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...] r., nr [...], uchylająca w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], i umarzająca postępowanie administracyjne.
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Na mocy art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Natomiast zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Stosownie do art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2).
W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283, zwanej dalej, jak dotychczas w skrócie: "ustawa") organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwym był burmistrz miasta. Natomiast w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji właściwym i z uwagi na treść art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r) ustawy organem tym był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "RDOS").
Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 654), w zakresie elektrowni wiatrowych sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ I instancji, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie był właściwy do rozpoznania wniosku. Właśnie tej kwestii dotyczy istota niniejszego postępowania.
Zatem należy poczynić kilka uwag w zakresie właściwości organu i przekazania wniosku (podania) do organu właściwego. Przepis art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek dla organu przestrzegania jego właściwości i stanowi on konsekwencję zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Organ zwłaszcza na etapie wszczęcia postępowania, powinien dokładnie rozważyć swoją właściwość. Ponadto, nawet gdy organ stwierdzi swoją niewłaściwość już w toku postępowania powinien przekazać sprawę niezwłocznie organowi właściwemu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 160/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 332/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 229/18, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOS"). Co do zasady naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Niemniej jednak organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie sądowe.
W niniejszej sprawie organ wyższego stopnia (organ II instancji) przedmiotowy wniosek przekazał organowi niższego stopnia (organ I instancji), gdyż przedmiotowy wniosek został złożony do organu I instancji za pośrednictwem organu II instancji. Zarówno organ I instancji, jak i RDOS są organami tego samego, niższego stopnia. Równocześnie wskazać należy, iż we wszystkich przypadkach, w których sprawa została przekazana organowi właściwemu, organ administracji publicznej, który przekazał sprawę, może podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny. Jednak organ I instancji błędnie stwierdził swoją właściwość i rozpoznał wniosek merytorycznie, który już na tym etapie powinien zostać przekazany RDOS. Organ stwierdzając swoją niewłaściwość rzeczową lub miejscową jest zobowiązany sprawę przekazać podmiotowi właściwemu i zawiadomić o tym wnoszącego podanie (wniosek).
Jednak, dyspozycja art. 65 § 1 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu na etapie ustalania swojej właściwości w sprawie na rozpoznanie środka zaskarżenia ani na ocenianie zaskarżonej decyzji, ani też na jej odmienną kwalifikację prawną od tej, która została w niej określona, co wiąże się z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stąd też organ II instancji zasadnie wyeliminował decyzję organu I instancji z obrotu prawnego oraz umorzył postępowanie administracyjne wobec jego bezprzedmiotowości, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., dotyczący umorzenia postępowania administracyjnego, a nie na podstawie art. 162 k.p.a. stanowiącym o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Bezprzedmiotowość w tym znaczeniu oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzją taką sprawa nie zostaje rozstrzygnięta merytorycznie. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że organ, który wszczął postępowanie na żądanie strony, nie jest właściwy do jego prowadzenia, konieczne jest umorzenie postępowania oraz przekazanie wniosku właściwemu organowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1999 r., sygn. akt II SAB/Ka 13/99, CBOS). Ponadto, zmiana przepisów prawnych może prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania i w takim razie postępowanie należy umorzyć (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 279/17, CBOS).
W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu, jednakże wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r. powinien przez organ II instancji, po wydaniu decyzji z dnia [...] r., zostać przekazany organowi właściwemu celem nadania mu biegu.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że rozważania niniejszej sprawy sprowadzają się do kwestii proceduralnych, dotyczących tylko i wyłącznie ustalenia, który z organów powinien był rozpoznać wniosek oraz w jaki sposób wszczęte postępowanie należy zakończyć. Pominąć zatem należy rozważania merytoryczne oparte na podstawie art. 162 k.p.a., tj. spełnienie przesłanek w nim wskazanych, dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r., z wyjątkiem przedstawienia kwestii sukcesji prawnej organów.
Przepis art. 162 k.p.a. określa odrębny rodzaj sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji. Jest on powiązany z weryfikacją decyzji, jednak jest to tryb niezależny od stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania administracyjnego. Przedmiotem takiej decyzji jest wygaszenie uprawnienia lub obowiązku przyznanego inną decyzją. Stąd też właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji w tym przedmiocie nie jest powiązana z właściwością do rozpoznania sprawy w toku instancji, w tym w nadzwyczajnych trybach postępowania (stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania). Nie ma również znaczenia poddanie decyzji jakiejkolwiek weryfikacji.
Wskazać należy, że tak naprawdę przedmiot wszystkich powyższych postępowań nie jest taki sam, co nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z postępowaniem zwykłym w związku. Źródłowo przedmiot postępowania, czy to w trybie zwykłym, nadzwyczajnym, czy na podstawie art. 162 k.p.a,. dotyczy tej samej kwestii. Jednak ustalenie właściwości instancyjnej nie może mieć miejsca bez ustalenia właściwości rzeczowej, tzn. bez uwzględnienia przepisów prawa materialnego. Właściwość organu administracji publicznej jest definiowana w doktrynie jako zdolność do władczej konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego przez rozstrzygnięcie o uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki. Obok właściwości ustawowej (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej) wyróżnia się właściwość delegacyjną, która opiera się na dopuszczalności przesunięcia właściwości ustawowej na inny organ administracji publicznej.
W chwili, w której następuje zmiana kompetencji organów, powstaje problem, z jakim mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Rozważenia wymaga zatem kwestia czy wobec zmiany takiej kompetencji uprawnienia podążają w ślad za nowo wskazanym organem, czy też właściwym do rozpoznania takiego wniosku będzie de facto organ już niewłaściwy rzeczowo. Za pierwszym poglądem przemawia gwarancja podążania kompetencji za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Zatem należy opowiedzieć się za poglądem, wedle którego właściwym do rozpoznania wniosku na podstawie art. 162 k.p.a. właściwy będzie organ, który aktualnie rozpoznałby sprawę w trybie zwykłym, w tym przypadku, który wydałby decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. RDOS (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OW 68/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/18; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, dalej: "uchwała"; CBOS).
Nie można także pominąć stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OW 31/20 (CBOS), którego jednak tutejszy Sąd, w świetle powyższego wywodu, nie podziela. Powyższa sprawa dotyczyła sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Krzanowic a RDOS przez wskazanie organu właściwego w sprawie wygaśnięcia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Krzanowic jako organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, w ślad za uchwałą, że w przypadku rozpoznania wniosku o wygaśnięcie decyzji ostatecznej nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji środowiskowej.
Zatem zdaniem tego Sądu właściwy do rozpoznania takiego wniosku będzie organ, który wydał decyzję. Podkreślenia zatem wymaga to, iż w ocenie tutejszego Sądu, wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji stanowi odrębną, indywidualną sprawę. Stąd też skoro doszło do zmiany kompetencji organów, to organ aktualnie właściwy powinien rozpoznać taki wniosek.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.