Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] T.H. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "budowa budynku gospodarczego" na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 w C. przy ul. [...]. Podając we wniosku dane właścicieli działek sąsiednich T.H. wskazał M.D., właściciela działki nr 7, A.K. i J.S., właścicieli działki nr 8 oraz M.K. i I.K., właścicieli działki 9.
Z kolei dodatkowym pismem z dnia [...] wnioskodawca rozszerzył wskazany wyżej teren planowanej inwestycji o działkę 10.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie postępowania sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 tejże ustawy zbadano też warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustalono m.in., że działki, na terenie których projektowana jest inwestycja o nr ewid. 1, 2, 3, 4, 5, 6 k.m. [...] obręb K. zaklasyfikowane są wg ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe B, tereny przemysłowe Ba, grunty orne RIVa i Rlllb oraz stanowią własność inwestora.
Natomiast działka o nr ewid. 10 k.m. [...] obręb K. zaklasyfikowana jest jako droga i stanowi własność osoby fizycznej (współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...]). Teren objęty wnioskiem zagospodarowany jest głównie dla funkcji produkcyjnej. W części frontowej zlokalizowany jest budynek o gabarytach i formie analogicznej do sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych, natomiast w głębi nieruchomości znajdują się obiekty związane z prowadzoną na przedmiotowym terenie działalnością (A S.J.). Ustalono też, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz zabudową uzupełniającą. Wnioskowany budynek gospodarczy związany (zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia [...]) z funkcją mieszkalną jednorodzinną stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.
Jednocześnie odnosząc się do zastrzeżeń wobec planowanej inwestycji zgłoszonych przez M. i I.K. podnoszących kwestię uciążliwości związanych z prowadzoną na przedmiotowym terenie działalnością produkcyjną organ I instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie stwierdzenie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym wymogu kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy). Ponieważ zaś zgodnie z oświadczeniem inwestora projektowany budynek gospodarczy będzie wykorzystywany wyłącznie dla potrzeb związanych z funkcją mieszkalną organ związany jest zakresem przedmiotowego wniosku i nie ma podstaw do kwestionowania określonego przez wnioskodawcę profilu inwestycji.
Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli M. i I.K. podnoszący, iż przedmiotowy teren wykorzystywany jest na uciążliwą, niezgodną z prawem działalność produkcyjną, temu też celowi służyć może projektowany budynek.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z przyczyn proceduralnych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca wskazał dane właścicieli działek sąsiednich, a organ I instancji wysłał im zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismem datowanym na dzień [...] organ I instancji skierował do stron drugie w sprawie zawiadomienie, tym razem o rozszerzeniu przez wnioskodawcę terenu objętego wnioskiem. Korespondencja zawierająca to zawiadomienie skierowana do J.S., współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], została zwrócona organowi I instancji jako nie doręczona z adnotacją "adresat nie żyje".
W tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był podjąć działania w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego i ich prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby takie działania zostały podjęte. Co więcej, po wydaniu decyzji organ I instancji zignorował informację o śmierci J.S. i skierował ponownie adresowaną do niego korespondencję w celu doręczenia mu decyzji. Takie okoliczności dotyczące doręczeń korespondencji kierowanej do J.S. świadczą w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o istotnym naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., który to przepis ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.
Pismem z dnia T.H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż podstawą uchylenia pierwotnej decyzji jest uznanie przez organ odwoławczy, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., że stroną w postępowaniu jest rzekomy właściciel działki nr 10, zmarły J.S. W rzeczywistości jednak właścicielem przedmiotowej działki z mocy prawa stała się Gmina C. i ewentualnie Gmina, a nie J.S., winna być stroną w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z decyzją nr [...] z dn. [...] Wydziału Geodezji i Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta C., działka nr 10 o pow. [...] ha jako przeznaczona pod drogę przeszła na własność Gminy z dniem, w którym ww. decyzja o podziale stała się ostateczna.
Skarżący cyt. "nie ponosi winy za to, że organy administracji, mimo upływu [...] lat nie uregulowały do chwili obecnej stanu prawnego przedmiotowej działki, i jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznały za stronę zmarłego J.S., mimo, iż od [...] lat nie jest on z mocy prawa właścicielem tejże działki nr 10".
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji kierował korespondencję do zmarłego J.S., z tego względu, że według organu I instancji był on stroną postępowania, ale nie jako właściciel działki nr 10 k.m. [...] obręb K., której dotyczyło rozszerzenie wniosku, lecz jako właściciel działki nr 8 k.m. [...] obręb K. tj. działki sąsiedniej w stosunku do działek objętych wnioskiem. Stronami postępowania są więc spadkobiercy J.S., jako właściciele działki 8 k.m. [...] obręb K., a w konsekwencji przed wydaniem decyzji organ I instancji powinien był ustalić, komu obecnie przysługuje prawo własności należące poprzednio do zmarłego J.S. i umożliwić udział tych osób w toczącym się postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.
W pełni podzielić bowiem należy wyrażoną przez organ II instancji ocenę, iż postępowanie w sprawie nie zostało przez organ I instancji przeprowadzone w sposób, który zezwalałby na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby bowiem strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy.
W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki – por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje bowiem naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97, LEX nr 34721.
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego podkreślić należy, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy T.H. wskazał dane właścicieli działek sąsiednich. W oparciu o te dane organ I instancji wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakowoż pismem z dnia [...] wnioskodawca rozszerzył teren objęty wnioskiem o działkę nr 10, a w konsekwencji organ I instancji skierował do stron drugie w sprawie zawiadomienie, tym razem o rozszerzeniu przez wnioskodawcę terenu objętego wnioskiem. Korespondencja zawierająca to zawiadomienie skierowana do J.S., współwłaściciela, wraz z córką, sąsiedniej nieruchomości nr 8, została zwrócona organowi I instancji jako nie doręczona z adnotacją "adresat nie żyje".
W tym stanie rzeczy organ I instancji zobowiązany był podjąć działania w celu ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego i ich prawidłowego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu (notabene jak wynika ze złożonego na rozprawie w tut. Sądzie oświadczenia córki zmarłego wniosek jej o stwierdzenie nabycia praw do spadku po ojcu do dnia rozprawy nie został jeszcze rozpoznany). Organ I instancji zignorował jednak informację o śmierci J.S., wskazał zmarłego jako stronę postępowania w rozdzielniku wydanej przez siebie decyzji i ponownie skierował adresowaną do niego korespondencję w celu doręczenia mu rozstrzygnięcia.
W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, a wady te, powodujące konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w znacznym zakresie powodowały, iż organ drugoinstancyjny zobligowany był uchylenia zaskarżonej doń decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ ten winien bowiem po raz wtóry przeprowadzić wszczęte wnioskiem inwestora postępowanie dopuszczając do udziału w nim wszystkie poprawnie ustalone strony postępowania.
Niezrozumiałe są natomiast zarzuty zawarte w skardze przez T.H. podnoszącego, iż organ odwoławczy błędnie uznał, że zmarły J.S. był stroną postępowania jako właściciel działki 10 podczas gdy w rzeczywistości własność działki tej przysługuje Gminie. Jak bowiem w sposób jednoznaczny wynika z akt sprawy zmarły J.S. był traktowany jako strona postępowania nie z uwagi na prawa do działki nr 10 lecz z uwagi na to, że był współwłaścicielem działki nr 8, który to fakt zgłosił we wniosku o ustalenie warunków zabudowy osobiście sam T.H.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.