Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] 2004 r. podpisanym przez T. P. jako zarządcę nieruchomości Wspólnota Mieszkaniowa w P. ul. A X-Y-Z wniosła o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących wymianę okien na klatkach schodowych ze zmniejszeniem ich wysokości i docieplenie budynków nr X-Y-Z przy ulicy A w P., na działce nr [...]. Do wniosku tego dołączono uchwałę nr [...] tej Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] r. o przyjęciu rocznego planu gospodarczego zarządu nieruchomością, obejmującego m.in. wykonanie tych prac budowlanych po wcześniejszym wykonaniu ich projektu i uzyskaniu pozwolenia.
Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej budynków X-Y-Z przy ul. A w P. pozwolenia na budowę obejmującego "Wykonanie docieplenia i kolorystyki elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wymianą okien w klatkach schodowych przy ul. A X-Y-Z w P.". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do projektowanych robót budowlanych. Powołał się też na decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, przyjmując że dotyczy ona inwestycji objętej wydanym pozwoleniem na budowę. Odnośnie tego ostatniego stwierdzenia decyzja ta została sprostowana postanowieniem Starosty P. z dnia [...] r. Nr [...], w którym przyjęto, że dla objętej postępowaniem inwestycji zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta P., objętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r.
W odwołaniu od tej decyzji (nazwanym wnioskiem) wniesionym przez 15 osób – właścicieli lokali mieszkalnych w klatce nr Z objętego decyzją budynku, stwierdzili oni, iż nie wyrażają zgody na zmianę elewacji budynku polegającej na częściowym zamurowaniu okien w klatkach schodowych w trakcie ich wymiany. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że właściciele poszczególnych lokali budynku nie byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania i nie zapoznano ich z projektem budowlanym. Zmniejszenie powierzchni okien na klatkach schodowych o 30 % ograniczy na nich ilość światła dziennego i zmieni wygląd architektoniczny budynku. Nadto zarzucili odwołujący się, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80 z 2000 r. poz. 903 ze zm., zwanej dalej ustawą o własności lokali).
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji gdy budynek stanowi własność wspólnoty mieszkaniowej, to jest ona reprezentowana przez zarządcę. W rozpatrywanej sprawie na mocy uchwały nr[...] członków wspólnoty mieszkaniowej z dnia [...] r. zarząd jest wykonywany przez T. P., który do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę był umocowany uchwałą Nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] r., która nie została zaskarżona przez członków wspólnoty do sądu powszechnego.
W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że stronami postępowania nie są w rozpatrywanej sprawie właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych, a takim tytułem prawnym legitymują się autorzy odwołania. Postępowanie wszczęte wniesieniem tego odwołania jako bezprzedmiotowe należało zatem zdaniem Wojewody umorzyć (w zw. z art. 105 § 1 kpa).
W skardze do sądu administracyjnego H. D. (jedna z osób wnoszących wcześniej odwołanie) zarzucił, iż Wojewoda nie wziął pod uwagę, że pozwolenie na budowę "posiada uchybienia prawne". Błędnie powołano się w nim na decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Błędnie przyjęto również, że Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] r. udzieliła Zarządowi Wspólnoty lub Zarządcy pełnomocnictwa do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę jako czynności przekraczającej zwykły zarząd. W konsekwencji podjęta w tym względzie przez zarządcę czynność była nieważna (zgodnie z treścią art. 104 kc). Podniósł również skarżący, że doszło do zmian w składzie zarządu wspólnoty oraz, iż uchwała nr [...] z dnia [...] r. zawierała liczne (wymienione bliżej w skardze) uchybienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że błędne powołanie się w decyzji organu I instancji na decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. zostało sprostowane postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r.
W piśmie z dnia [...] 2006 r. H. D. wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo niedostatecznego uzasadnienia nie narusza obowiązującego prawa w stopniu przemawiającym za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga nie zawiera żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy wydania zaskarżonej decyzji tj. zastosowania przez organ odwoławczy treści art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa i w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wszystkie sformułowane w niej zarzuty są skierowane przeciwko decyzji organu I instancji, która ze względu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie była przedmiotem merytorycznego rozpoznania organu odwoławczego (formalnie, bo w rzeczywistości organ odwoławczy zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji rozważania odnoszące się częściowo również do meritum wydanego pozwolenia na budowę). Zarzuty te z uwagi na treść zaskarżonej decyzji nie mogły być zatem przedmiotem rozważań Sądu.
Z tego też względu Sąd nie mógł się do nich odnieść. Mógłby i powinien to uczynić gdyby zaskarżona decyzja została oparta na przesłankach materialnych a nie formalnych. W takiej zaś sytuacji Sąd nie był uprawniony do oceny zarzutów dotyczących m.in. prawidłowości umocowania zarządcy w osobie T. P., do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę – w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, co akcentowane jest w skardze. Z tego względu zarządy te nie mogły też mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji poza zarzutami i wnioskami skargi (nie będąc nimi związany – zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd uznał, że odpowiada ona co do zasady obowiązującemu prawu. Zasadnie przyjął bowiem organ II instancji, że odwołującym się właścicielom lokali w objętym postępowaniem budynku, będącym członkami Wspólnoty Mieszkaniowej, nie przysługiwał w rozpatrywanej sprawie przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa.
W świetle treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz treści § 2 Statutu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości nr X-Y-Z przy ulicy A w P. (karta [...] akt sądowych) nie ulega bowiem wątpliwości, że objęte tym wnioskiem oraz pozwoleniem na budowę wydanym przez organ I instancji roboty budowlane dotyczyły części nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w odniesieniu do tej części nieruchomości przysługuje zatem Wspólnocie Mieszkaniowej a nie właścicielom poszczególnych lokali. Zgodnie z art. 6 omawianej ustawy wspólnota mieszkaniowa może bowiem nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Posiada zatem w odniesieniu do nieruchomości wspólnej zdolność procesową i sądową. Wspólnotę Mieszkaniową reprezentuje natomiast na zewnątrz zarząd, który kieruje też sprawami wspólnoty (zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).
W konsekwencji zasadnie przyjął też organ odwoławczy, że odwołujący się nie byli stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przymiot taki przysługiwałby im, gdyby roboty budowlane obejmowały również części budynku lub urządzenia służące wyłącznie do ich użytku, która to okoliczność nie była podnoszona i z akt sprawy (głównie w projektu budowlanego) nie wynika. Nie zostało też wykazane aby lokale stanowiące odrębną własność odwołujących się znajdowały się w obszarze oddziaływania (w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych. Zarzuty odwołujących się nie dotyczyły bowiem wpływu tych robót na ich lokale a na sposób korzystania z nieruchomości wspólnej. W tych okolicznościach należało przyjąć, że odwołujący się występowali z powołaniem się na interes Wspólnoty Mieszkaniowej, ta zaś jak już stwierdzono mogła być reprezentowana jedynie przez Zarząd.
Jeżeli nie działał on w sposób prawidłowy to odwołujący się mogli dochodzić swoich uprawnień w postępowaniu wewnętrznym, a ewentualnie dalej przed sądem powszechnym, stosownie do uregulowań zawartych w Rozdziale 4 ustawy o własności lokali.
W konsekwencji skoro odwołanie nie zostało wniesione przez strony postępowania, to postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć (zobacz w tym względzie uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 – ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Skoro takie właśnie orzeczenie zawiera zaskarżona decyzja, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Wobec oddalenia skargi Sąd nie mógł też uwzględnić wniosku skarżącego o zasadzenie kosztów postępowania (w zw. z art. 200 ustawy p.p.s.a.).