Uzasadnienie
W dniu 5 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane związane z budową wiaty i traka taśmowego do przecierania drewna wraz z torowiskiem, zlokalizowanych na działce nr ew. 1 w K. oraz zobowiązał obecnie skarżącego A. B., jako inwestora, do sporządzenia i przedstawienia stosownych dokumentów - w terminie do dnia 30 listopada 2020 r.
Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
PINB w dniu 12 stycznia 2021 r. wydał ponownie postanowienie wstrzymujące powyżej opisane roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2021 r.: zaświadczenia Wójta o zgodności budowy przedmiotowych obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowienie z dnia 12 stycznia 2021 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia 17 marca 2021 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 553/21, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na powyższe postanowienie organu odwoławczego.
W dniu 16 grudnia 2021 r. PINB przeprowadził doraźną kontrolę posesji, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany i stwierdził, że trak do przecierania drewna wraz z wiatą nie zostały rozebrane (protokół k. 26 akt administracyjnych).
Wobec powyższego organ I instancji decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., nakazał J. B. oraz skarżącemu rozbiórkę przedmiotowej wiaty i traka taśmowego do przecierania drewna wraz z torowiskiem. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 czerwca 2020 r., a przedmiotowy obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę po 1996 r., to zastosowanie znajduje art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Stwierdził, że skoro skarżący nie przedłożył wymaganych przez art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, to zachodzą przesłanki zastosowania art. 48 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, czyli właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 6 kwietnia 2022 r.
Na skutek skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1628/22, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r., nakazując usunąć naruszenia prawa procesowego dotyczące postępowania przed organami administracji publicznej, a mające istotny wpływ na wynik sprawy (uzupełnienie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego pełnomocnikowi, sprecyzowanie adresu dla doręczeń pełnomocnika skarżącego oraz zapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w toku sprawy).
Po wykonaniu powyższych zaleceń, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, ponownie utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 6 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych na podstawie ustawy - Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy tej ustawy stosuje się w brzemieniu dotychczasowym. Przypomniał również, że podstawą wydania przez organ I instancji decyzji był art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz odniósł się do charakteru takiej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż przedmiotowa wiata wraz z trakiem taśmowym i torowiskiem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została posadowiona na terenie jednostki strukturalnej DP, U1- tereny produkcyjne i usługowe.
Nadto dołączono do akt zdjęcia lotnicze z dnia 11 sierpnia 1998 r., które przedstawiają przedmiotową działkę bez zabudowań objętych niniejszym postępowaniem. Sięgnięto również do zasobów Geoportalu Województwa Śląskiego i na zdjęciu z 1996 r. widoczny był jedynie budynek gospodarczy bez wiaty stanowiącej zadaszenie traka. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wiata musiała powstać między 1998 - 2009, co pozostaje spójne z oświadczeniem skarżącego, który podał, że wiatę wybudował w latach 1998 r. do 2000 r. Do akt sprawy dołączone zostało zdjęcie ukazujące teren działki, na którym znajduje się jedynie budynek gospodarczy, bez wiaty. Zdjęcie to zostało opatrzone adnotacją fotografa, który je wykonał, a z której wynika, że powstało ono w 1999 r. lub później.
Skarżący poinformował także, że trak taśmowy został zakupiony i zamontowany w 2006 r. W takiej sytuacji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż przedmiotowa wiata powstała po 1999 r., a trak taśmowy w 2006 r. Organ przywołał przy tym treść art. 28 ust. 1 oraz art. 49f Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 5 tego przepisu. Zgodnie z tą regulacją, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust.1.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił naruszenie:
- - art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o jego treść, podczas gdy prawidłowe byłoby rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 49e Prawa budowlanego;
- - art. 49f Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w niekwestionowanym w tym względzie przez strony stanie faktycznym, a odnoszącym się przede wszystkim do kwestii dokonanych ustaleń organów obu instancji w zakresie czasookresu powstania wiaty między 1998 r. a 2009 r., oraz w konsekwencji brak wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a to z uwagi na fakt, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat;
- - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 49f Prawa budowlanego, poprzez brak poinformowania o możliwości wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że obiekty budowlane objęte nakazem rozbiórki, zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje również, że do ich realizacji doszło po 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Te okoliczności wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału i nie są kwestionowane przez skarżącego. Ponadto zostały one już ocenione przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 553/21. W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że wiata i trak do drewna z torowiskiem powstały bez podstawy prawnej po roku 1999. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu), roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Budowa wiaty z trakiem w takiej konfiguracji, jaka wynika z dokonanych ustaleń (wraz z torowiskiem) nie podlegała wyłączeniu z tego obowiązku. Rozpoczęcie robót budowlanych polegających na budowie wiaty, montażu traków taśmowych wraz z zasilaniem energetycznym wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dokonana przez Sąd w powołanym wyroku ocena prawna jest wiążąca w obecnie rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że od daty wydania powołanego wyroku przepisy prawa stanowiące wzorce kontroli w niniejszej sprawie, nie uległy zmianie.
Istotą sporu jest natomiast zarzucane przez skarżącego pominięcie przez organy orzekające instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o której mowa w art. 49f Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 49e tej ustawy.
Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii zasadnicze znaczenie ma ustalenie reżimu prawnego, który winien być w sprawie zastosowany. Wskazać zatem przyjdzie, że zarówno instytucja uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f i nast. Prawa budowlanego), jak i przesłanki wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego określone w art. 49e Prawa budowlanego, wprowadzone zostały do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zwanej dalej ustawą nowelizującą, i weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Organ I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 1 czerwca 2020 r. Z akt sprawy wynika z kolei, iż nastąpiło to wcześniej, o czym świadczy chociażby postanowienie organu I instancji wydane w dniu 5 maja 2020 r. i poprzedzające wydanie tego postanowienia czynności procesowe. Niewątpliwie jednak sprawa zakończona zaskarżoną decyzją została wszczęta i niezakończona przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
W świetle powyższego oraz wobec braku przepisów szczególnych, które określałyby odmienne reguły intertemporalne w odniesieniu do regulacji, których brak zastosowania zarzuca skarżący, przyjąć należy, że w kontrolowanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Oznacza to, że prawidłowo organy oparły swoje rozstrzygnięcia na przepisie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Oznacza to również, że brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 48e i art. 48f Prawa budowlanego, wszak przepisy te nie istniały w reżimie prawnym przed nowelizacją i w świetle art. 25 ustawy nowelizującej nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Przypomnieć zatem przyjdzie brzmienie art. 48 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji, który znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie:
"Art. 48.
- 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
- 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
- 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
- 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
- 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
- 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."
Organ I instancji, działając na podstawie cytowanego wyżej art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, prawomocnym postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r., prawidłowo wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2021 r. określonych dokumentów. Inwestorzy ani w zakreślonym terminie, ani w terminie późniejszym, nie przedstawili organowi wymaganych dokumentów, co skutkować musiało wydaniem decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu wyżej cytowanym.
Podkreślenia wymaga, że w znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie reżimie prawnym, w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy miały obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadały na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązywało organ do orzeczenia rozbiórki na zasadzie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1358/20). Konsekwencją niewypełniania obowiązków nałożonych przez organ I instancji postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. w zakreślonym terminie, było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Istotne jest również i to, że w powołanym wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 4 sierpnia 2021 r. przesądzono, iż postanowienie PINB z dnia 12 stycznia 2021 r. nie narusza prawa.
Na marginesie dodać przyjdzie, że w świetle powyższych rozważań bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały dywagacje stron co do zastosowania lub braku zastosowania art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, albowiem jak już wywiedziono, przepis ten jako nieistniejący przed nowelizacją, nie mógł być w ogóle stosowany w niniejszej sprawie.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl