Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił J. N. jednorazową opłatę w wysokości 11 663,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, składającej się z działki nr 1 objętej [...], położonej w B. obręb [...], spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego oraz zbyciem nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniu [...] r. skarżąca sprzedała nieruchomość oznaczoną jako działkę nr 1 położoną w B., w obrębie [...] o powierzchni 1025,00m2 za łączną kwotę 50 000,00 zł. Strona nabyła udział we własności działki nr 1 na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności, czyli przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe udziały we własności działki nr 1 nabyła w 2015 r. w wyniku nabycia spadku (udział 1/6) oraz w drodze umowy o dział spadku i zniesienia współwłasności z dnia 22 lipca 2016 r. (udział 1/3). Organ I instancji wskazał, że część działki nr 1 (udział 1/2) została nabyta przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a pozostała (udział 1/2) już po wejściu planu w życie. Z uwagi na fakt, że część nabyta w trakcie obowiązywania planu została nabyta nieodpłatnie, to nie została wtedy naliczona jednorazowa opłata od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.
Będąca przedmiotem postępowania działka położona jest na obszarze dla którego nie było ciągłości obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr LVII/790/04 z dnia 26 maja 1994 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego nr 5 z dnia 9 czerwca 1994 r. - działka nr 1 znajdowała się w jednostce planu o symbolu - 3 I 1 RL, ZN,R - tereny zieleni ekologicznej. W okresie luki planistycznej tj. przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego (który wszedł w życie z dniem 7 listopada 2014 r.) - działka stanowiła tereny zieleni. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny położone w K. i H., zatwierdzonym uchwałą nr XLV/1100/2014 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 września 2014 r. - przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych w miejscowym planie jako: 69 MNe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej oraz 69 ZS-05 - tereny rolnicze z dopuszczeniem na przebudowę, rozbudowę oraz nadbudowę zabudowy.
Rzeczoznawca majątkowy D.B. w operacie szacunkowym z dnia [...] r. ustaliła wartość nieruchomości składającej się z działki nr 1 przed uchwaleniem planu, przy uwzględnieniu przeznaczenia działki w poprzednio obwiązującym planie miejscowym i faktycznym sposobie wykorzystania, na kwotę 15 298,00 zł, a po uchwaleniu obowiązującego planu na kwotę 54 175,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 38 877,00 zł, co przy zastosowaniu 30 % stawki opłaty planistycznej daje opłatę planistyczną w wysokości 11 663,10 zł. Zmiana sposobu przeznaczenia dotyczy części nieruchomości, objętej jednostką planu 69 MNe-38 - wzrost wartości nieruchomości został ustalony dla tej części.
Dokonując oceny operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, iż on jest zgodny przepisami prawa, a w szczególności z ustawą o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. W operacie szacunkowym uwzględnione zostały niezbędne okoliczności prawne i faktyczne dotyczące wycenianej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia wysokości jednorazowej opłaty.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów u.p.z.p., a to art. 3 ust. 4 oraz 37 ust. 1 oraz przepisów postępowania to art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75-77, art. 80, art.107 § 3 i art. 110 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym o odstąpienie od naliczenia opłaty planistycznej. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania oraz przepisy będące podstawą działania organów stwierdzając, że jej zdaniem nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wskazała, że w 2012 r., dla ustalenia opłaty adiacenckiej, sporządzony był operat szacunkowy, gdzie rzeczoznawca majątkowy W. M. ustalił wartość nieruchomości na kwotę 80 934,00 zł., natomiast w operacie szacunkowym z dnia 24 kwietnia 2019 r. sporządzonym dla ustalenia opłaty planistycznej wartość działki została ustalona na kwotę 15 298,00 zł. Zdaniem skarżącej jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zatem operat szacunkowy sporządzony przez W. M. powinien stanowić dowód również w niniejszej sprawie.
Zarzuciła, że organ I instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji przyczyn, które spowodowały różnice w ustaleniu wartości tej samej nieruchomości wskazane w operacie sporządzonym dla ustalenia opłaty adiacenckiej i w operacie sporządzonym dla niniejszego postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania J. N., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego ustaliło i zważyło, że zarówno organ I instancji odniósł się do zaleceń Kolegium wynikających z decyzji kasatoryjnej z dnia [...] r. nr [...]., jak i rzeczoznawca majątkowy odniósł się do nich w pismach z dnia [...] r. Wskazało, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie opłaty planistycznej stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945- dalej "u.p.z.p"). Przytoczyło treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 w związku z art.37 ust. 3 oraz art.87 ust. 3a u.p.z.p. Wyjaśniło, iż dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowodowała wzrost wartości nieruchomości; właściciel nieruchomości dokonał zbycia przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia życie planu; opłata planistyczna nie przekracza ustawowych 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Z operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. wynika, że wartość nieruchomości obejmująca działkę nr 1 położoną w B. obr. [...] przed uchwaleniem planu (przy uwzględnieniu planu obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. i faktycznego sposobu wykorzystania) wyniosła 15 298,00 zł, a po uchwaleniu nowego planu wynosiła: 54 175,00 zł. Nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 38 877,00 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki opłaty planistycznej, określonej w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. r. daje kwotę opłaty w wysokości. 11 663,00 zł. W świetle powyższych ustaleń Kolegium uznało, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej. W sprawie jest niesporne, że w 2014 r. został uchwalony plan miejscowy, który spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości z terenów zieleni ekologicznej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej oraz tereny użytków rolnych z możliwością przebudowy, rozbudowy oraz nadbudowy istniejącej zabudowy co niewątpliwie skutkowało wzrostem wartości nieruchomości określonym przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym.
W poprzednim planie miejscowym w terenach zieleni ekologicznej wykluczało się zabudowę, tereny te były objęte ochroną. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5-ciu lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Plan wszedł w życie z dniem 7 listopada 2014 r., a zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu 22 lipca 2018 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Wysokość opłaty planistycznej uchwalona przez Radę Gminy wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości i nie przekracza dopuszczalnej 30% stawki. Podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę, określający wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego.
Zatem organ zamierzając ustalić opłatę ma obowiązek zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego osobie uprawnionej. Operat ten podlega ocenie organu i tylko w przypadku wątpliwości organu co do jego sporządzenia - organ może z urzędu poddać ten operat ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
W ocenie Kolegium przyjęty za podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej operat szacunkowy uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego D. B. odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa. Opinia rzeczoznawcy majątkowego nie budzi zastrzeżeń w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasad wyceny nieruchomości określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępność danych rynkowych dokonał prawidłowego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i techniki wyceny nieruchomości tj. podejście porównawcze, metoda porównywania parami. Kolegium wskazało, że analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, w latach 2015-2017, badany obszar to miasto B..
W ocenie Kolegium operat szacunkowy pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom określonym w art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r.,poz. 2147 z późn. zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz.2109 z późn. zm.). Ponadto operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby ten dokument miał wartość dowodową. Kolegium podkreśliło, że wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości gruntu jest wynikiem zmiany przeznaczenia terenu, z terenów zielonych na tereny zabudowy mieszkaniowej, a uzyskana wartość jest porównywalna do cen transakcyjnych nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu będących w obrocie jako przedmiot prawa własności, na lokalnym rynku.
Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło,że nie może ich uwzględnić. Skarżąca bowiem skupia się na operacie szacunkowym sporządzonym dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreśliło, że zgodnie z art.36 u.p.z.p. organ jest zobligowany do ustalenia opłaty planistycznej jeżeli właściciel zbył nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia planu w życie. Podtrzymało stanowisko, iż operat szacunkowy sporządzony dla celu ustalenia opłaty adiacenckiej nie może on stanowić dowodu w tym postępowaniu. Nie ma znaczenia również przedstawienie ceny za jaką nieruchomość została sprzedana. Wskazało, iż wycena dla celów ustalenia opłaty planistycznej powinna oddawać rzeczywistą wartość nieruchomości, powstałą wyłącznie na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, bez jednoczesnego uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego innymi czynnikami jak np. podziałem nieruchomości.
Z decyzją tą skarżąca się nie pogodziła i działając przez pełnomocnika zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art.77 § 1, art.80, i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez: zaniechanie realnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego D. B. w kontekście pozostałego materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego przez skarżącą operatu biegłego W. M. z dnia [...] r. i zaktualizowanego [...] r., co skutkowało ustaleniem rzekomego wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 38 877 zł przyjmując wartość nieruchomości na dzień 7 listopada 2014 r. w kwocie 15.298 zł i 54175 zł po zmianie planu, podczas gdy W. M. w swoim operacie ustalił wartość nieruchomości na kwotę 80 934 zł; przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia stawki opłaty planistycznej, opartego na błędnym doborze transakcji nieruchomościami podobnymi pochodzącymi z lat 2016 - 2019, zamiast transakcji na lipiec 2016 r. i bez dokonania stosownej korekty cen wynikającej z ich wzrostu w okresie od 2016 r. do końca stycznia 2019 r., co skutkowało zawyżeniem wyceny nieruchomości ustalonej na kwotę 54 175 zł po zmianie planu; prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez brak wyjaśnieni przyczyn rozbieżności w wycenach nieruchomości dokonanych przez Prezydenta Miasta B. na potrzeby opłat adiacenckiej i planistycznej w odniesieniu do stanu w 2014 r. w skutek czego ten sam organ na potrzeby dwóch różnych postępowań ustalił diametralnie odmienną wartość tej samej nieruchomości; a także naruszenie prawa materialnego tj.: art.27 ust. 1 zw. z art.36 ust.4 u.p.z.p. poprzez ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wycenianej na podstawie operatu szacunkowego budzącego wątpliwości w zakresie przyjętych do doboru transakcji nieruchomościami podobnymi z lat 2014 - 2018, podczas gdy szacowanie wartości powinno nastąpić na datę sprzedaży tj. lipiec 2016 r. i z dokonaniem korekty cen wynikającej z ich wzrostu w okresie od 2016 r. do końca stycznia 2019 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem Kolegium, zgodnie z którym, wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej powinna być bezkrytycznie ustalona tylko i wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy D. B.. Zauważyła, że obie wyceny (sporządzone dla celu ustalenie opłaty adiacenckiej, jak i opłaty planistycznej) uznano za zgodnie z przepisami i obie stanowiły podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłat. Wskazała na znaczną różnicę wartości tej samej nieruchomości wyliczoną w operatach (80.934,00 zł wskazana w operacie sporządzonym dla celów opłaty adiacenckiej i 15 298 zł przyjęta w operacie sporządzonym dla celów opłaty planistycznej przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem skarżącej Kolegium powinno wyjaśnić przyczyny dla których pojawiły się diametralne różnice w wartości tej samej nieruchomości. Nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, że nie wnosiła zastrzeżeń do operatu rzeczoznawcy D. B..
Podkreśliła, że przedstawiła operat rzeczoznawcy W. M., by w ten sposób kwestionować wycenę sporządzona w sprawie. Podkreśliła, że wyceny biegłych uzasadniają za każdym razem korzystne naliczenie opłat dla organu I instancji. W ocenie skarżącej nie przeprowadzono w sposób pogłębiony analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który nie jest wiarygodny i budzi wątpliwości. Skarżąca obszernie uzasadniła swoje wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który w jej ocenie został sporządzony z naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje nieruchomości podobnych z lipca 2016 r. według przeznaczenia w planie i transakcje nieruchomości podobnych z lipca 2016 r. według sposobu faktycznego użytkowania spornej nieruchomości przed uchwaleniem planu. Uznanie opinii rzeczoznawcy majątkowego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej merytorycznej oceny tej opinii stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Kolegium wyjaśniło, że odniosło się do nich już w toku postępowania, gdyż były one podnoszone przed organem I instancji jak i w odwołaniu.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi podkreślając, że nie jest zrozumiałym, w dwóch operatach sporządzonych przez biegłych na przestrzeni kilku lat wycena wartości rynkowej nieruchomości jest tak rozbieżna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której ustalono skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 11 663,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, składającej się z działki nr 1 objętej [...], położonej w B. obręb [...], spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego oraz zbyciem nieruchomości.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945- dalej "u.p.z.p"). Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie okresem 5 lat w jakim nastąpiła sprzedaż nieruchomości licząc od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).
Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej: "u.g.n."), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że będąca przedmiotem postępowania działka położona jest na obszarze dla którego nie było ciągłości obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr LVII/790/04 z dnia 26 maja 1994 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Bielskiego nr 5 z dnia 9 czerwca 1994 r. - działka nr 1 znajdowała się w jednostce planu o symbolu - 3 I 1 RL, ZN,R - tereny zieleni ekologicznej. W okresie luki planistycznej tj. przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego (który wszedł w życie z dniem 7 listopada 2014 r.) - działka stanowiła tereny zieleni. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego tereny położone w K. i H., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. - przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych w miejscowym planie jako: 69 MNe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej oraz 69 ZS-05 - tereny rolnicze z dopuszczeniem na przebudowę, rozbudowę oraz nadbudowę zabudowy.
Poza sporem pozostaje również, że skarżąca zbyła działkę nr 1 w dniu 22 lipca 2016 r. w okresie 5 lat od dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za kwotę 50.000 zł, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] r.
Elementem spornym w sprawie jest natomiast przesłanka wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Swoje stanowisko skarżąca wywiodła w szczególności z operatu sporządzonego w 2012 r. dla celów opłaty adiacenckiej, gdzie rzeczoznawca majątkowy W. M. ustalił wartość działki 1 na kwotę 80 934,00 zł., natomiast w operacie szacunkowym z dnia 24 kwietnia 2019 r. sporządzonym dla ustalenia opłaty planistycznej wartość tej nieruchomości została ustalona na kwotę 15 298,00 zł (przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego), a po uchwaleniu obowiązującego planu na kwotę 54 175,00 zł. Zdaniem skarżącej organy winny były dopuścić jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę dla celów opłaty adiacenckiej i wyjaśnić kwestię wartości nieruchomości przyjętych we wskazanych operatach.
Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdza, że stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 K.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności dysponowały operatem szacunkowym niezbędnym do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, której prawo użytkowania wieczystego zostało następnie przez stronę zbyte, co w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniało nałożenie na nią opłaty planistycznej. Operat należy uznać za formalnie prawidłowy i spójny, a zatem dokument ten jest wystarczający do ustalenia opłaty planistycznej we wskazanej wysokości.
Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu [...] r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy. Odnosząc się do zarzutów kierowanych przez skarżącą przeciwko temu dowodowi tj. operatowi szacunkowemu sporządzonemu w dniu [...] r. przez D. B. – rzeczoznawcę majątkowemu (nr. uprawnień [...]) podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowany jest pogląd, iż istota oceny operatu szacunkowego sprowadza się do kontroli tego dowodu pod kątem zgodności z przepisami K.p.a. dotyczącymi oceny dowodów.
Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jednocześnie trzeba wskazać, że z art. 157 u.g.n. nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. oraz kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Trzeba podkreślić, że ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.
W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z 22 maja 2015 r., I OSK 701/11). Organ administracji publicznej nie może przy ocenie operatu szacunkowego wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, natomiast jest uprawniony do kontrolowania operatu pod względem formalnym, a więc czy zawiera on wymagane elementy, czy jego ustalenia i wnioski są spójne i nie zawierają błędów wymagających uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13). "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania.
Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13). Kwalifikacji nieruchomości podobnych dokonuje biegły rzeczoznawca, przy czym w przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości przyjętych do porównania wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.
Jeżeli kwalifikacja ta i ewentualna korekta jest uzasadniona przez biegłego rzeczoznawcę z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i jest logiczna, to nie ma podstaw do skutecznego kwestionowania poprawności operatu szacunkowego (zob. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 936/16). Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. W realiach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca majątkowy odniosła się do wątpliwości i uwag organu w pismach z dnia 16 i 17 września 2019 r., a ostatecznie organ uznał, że wycena wartości nieruchomości została sporządzona poprawnie.
Sąd zauważa, że ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.
Zdaniem Sądu sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegła został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr [...]). Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.
Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłej nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.
Ponadto należy wskazać, że biegła wyraźnie wskazała transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Rozważania prowadzone w operacie szacunkowym są zrozumiałe, spójne i logiczne. Argumentacja biegłej ma charakter wiarygodny, przekonujący i wyczerpujący. Jednocześnie należy zauważyć, że organy administracji publicznej nie przyjęły bezkrytycznie opracowania przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Opinia ta została poddana weryfikacji, która jednak nie ujawniła uchybień lub wadliwości tej ekspertyzy.
W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).
Taką zaś ocenę zawiera decyzja Kolegium wydana w niniejszej sprawie, którą Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy zauważyć, że po dokonaniu dogłębnej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, biegła zdecydowała się na zastosowanie w procedurze szacowania wartości działki nr 1 podejścia porównawczego, metody porównania parami. Podstawę wyceny stanowiła wartość nieruchomości podobnych, występujących na rynku lokalnym. Analizą objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę usługową z towarzyszącą zielenią. Dokonano przy tym analizy przeznaczenia gruntów i wpływu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wartość nieruchomości gruntowej. Dla określenia wartości nieruchomości biegła dokonał analizy transakcji dokonywanych od lipca 2016 do grudnia 2018 r. ze szczególnym uwzględnieniem nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym, zbliżonym do nieruchomości wycenianej. Biegła opisała w sporządzonym operacie nieruchomości przyjęte do porównania. Dokonała wyboru cech rynkowych, ustaliła ich wagi oraz skalę ocen.
W przypadku nieruchomości podobnych biegła w szczególności opisała i oceniła ich lokalizację i sąsiedztwo, dostępność komunikacyjną, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie terenu oraz wielkość i kształt nieruchomości, określonym cechom różnicującym przypisując stosowną wagę cechy, a także porównała te nieruchomości z nieruchomością ocenianą. Określiła także zakres współczynników korygujących. Wartość rynkową nieruchomości składającej się z działki nr 1 obliczono przez pomnożenie 1 m2 ceny średniej gruntu przez sumę powierzchni wycenianej nieruchomości, co dało kwotę 54 175,00 zł. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.
Zauważyć należy, że biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Nie chodziło przy tym o podanie numeru działki ewidencyjnej, czy też dokładnego adresu, albowiem jedynie brak opisu cech ujętych w tabelach nieruchomości przyjętych do porównań powodowałby niemożność stwierdzenia podobieństwa tych nieruchomości. Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 197/16).
Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostawał operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę dla celów opłaty adiacenckiej. Wskazany operat z dnia 15 maja 2013 r., a więc przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który wszedł w życie w dniu 7 listopada 2014 r.) określał zmiany wartości działek gruntowych powstałych w wyniku podziału nieruchomości gruntowej,na jak wynika z jego treści, nie może być wykorzystany do innych celów niż określone w operacie.
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 110 K.p.a. jest chybiony. Zauważyć należy, że jakkolwiek przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego musi mieć charakter obiektywny i zewnętrznie weryfikowalny (zob. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem wymaga ona szczegółowego wykazania za pośrednictwem operatu szacunkowego, to jednak nie można nie uwzględnić, że ustawodawca w zakresie ustalania wartości wzrostu nieruchomości w razie zmiany obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego ustanowił normatywny mechanizm obliczania tej wartości. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wartość tę oblicza się jako różnicę pomiędzy wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego po jego zmianie a wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego przed jego zmianą. Z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz właściwy organ mają w takiej sytuacji obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne.
Opinia sporządzona w 2013 r. dla innych celów, w toku innego postępowania nie może być punktem odniesienia dla oceny operatu sporządzonego w sprawie obecnie rozstrzyganej. Brak przedstawienia aktualnego i celowego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawniały organy do oparcia się na uznanym przez siebie za wiarygodne opracowaniu. W tej sytuacji organy nie były zobligowane do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie. Strona nie skorzystała także z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych we własnym zakresie.
Reasumując, Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu przedmiotowych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wbrew zarzutom podniesionym przez pełnomocnika skarżącej ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów postepowania art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75-77, art. 80,art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.