Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 marca 2009 r., doręczonym organowi w dniu 25 marca 2009 r., "A" Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Starosty B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu sieci infrastruktury technicznej – wieży telekomunikacyjnej na działce nr [...] położonej w B. przy ulicy [...].
Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. w dzielnicy Ł., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]).
Na skutek odwołania od tej decyzji, wniesionej przez "A" Sp. z o.o. w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznając, że w sprawie tej nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił ponownie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że działka na której zaprojektowano budowę wieży telekomunikacyjnej (parcela nr [...] – po jej oznaczeniu w piśmie z dnia 22 września 2009 r.) zlokalizowana jest na obszarze przeznaczonym w obowiązującym planie miejscowym pod usługi publiczne z zakresu oświaty (symbol planu "1 UPo". Zapis planu określa podstawowe przeznaczenie – teren usług oświaty (Szkoła Podstawowa) wraz z towarzyszącymi urządzeniami sportowo – rekreacyjnymi oraz przeznaczenie uzupełniające: urządzenia i obiekty sportowo – rekreacyjne, inne usługi, nieuciążliwe lub publiczne, wewnętrzna komunikacja, miejsca postojowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, zieleń urządzona wraz z małą architekturą.
W ocenie Starosty budowa wieży telekomunikacyjnej – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie mieści się w zakresie zarówno podstawowego, jak i uzupełniającego przeznaczenia planistycznego na tym terenie. Inwestycja polega bowiem na budowie wieży telekomunikacyjnej, co w istocie spowoduje powstanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie zaś z treścią § 23 planu miejscowego lokalizacja takich stacji jest dopuszczalna na terenach przeznaczonych pod usługi komercyjne (symbol planu "1UC") oraz zieleni izolacyjnej (symbol planu 1 Z I). Mając to na względzie w świetle art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka "A" zakwestionowała pogląd organu o sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem odwołującej się wieża telekomunikacyjna należy do infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Sama wieża jako obiekt budowlany bez wyposażenia w systemy łączności może być użytkowa jako punkt obserwacyjny, widokowy, urządzenie reklamowe, natomiast wyposażona w system anten nadawczo-odbiorczych oraz okablowaniem doprowadzonym zasilaniem i kontenerem zawierającym panele sterujące pracą stacji stanowi urządzenie budowlane – stację bazową telefonii komórkowej. Skoro na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo dopuszcza się realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie zachodzi sprzeczność między planowaną budową wieży telekomunikacyjnej a ustaleniami planu miejscowego.
Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda w pisemnych motywach decyzji zgodził się ze stanowiskiem i argumentacją organu pierwszej instancji o sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Wskazał, że zapisy § 23 planu przewidują lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach o symbolach 1 Uc i 1 Z I. Co prawda zapisy planu w jednostce 1 UPo dopuszczają umiejscawianie w jej granicach usług nieuciążliwych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, jednakże z całości ustaleń planu wynika, że organ samorządu uznał za obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej obiekty i urządzenia obsługujące dany teren, zatem w tym przypadku z wyłączeniem budowy stacji bazowych telefonii komórkowej.
Ponadto Wojewoda stwierdził, że zapisy szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem 1 UPo przewidują lokalizację obiektów do dwóch kondygnacji wraz z poddaszem, tymczasem wysokość projektowanej wieży wynosi 42. Oznacza to, że realizacja wieży spowodowałaby posadowienie obiektu znacznie przewyższającego dopuszczoną w planie wysokość.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] jako niezgodnej z przepisami prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem skarżącej Spółki organy błędnie przyjęły, że projektowana inwestycja w postaci budowy wieży telekomunikacyjnej jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo dopuszczona jest realizacja usług publicznych nieuciążliwych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. W ramach zaś obszaru objętego planem w dzielnicy Ł. w odniesieniu do podstawowego systemu sieci telekomunikacyjnych dopuszcza się m.in. świadczenie usług telekomunikacyjnych przez wszystkich uprawnionych operatorów sieci kablowych i bezprzewodowych.
Następnie autor skargi wskazał na zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości definicję urządzeń infrastruktury technicznej oraz na wynikającą z art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne definicję urządzeń telekomunikacyjnych i sieci telekomunikacyjnych. W skardze nawiązano do stwierdzeń i argumentacji odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, iż błędny jest pogląd organu kwalifikujący wieżę telekomunikacyjną jako obiekt budowlany, gdy w istocie jest urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Sama wieża bez wyposażenia w systemy łączności może być użytkowana jako punkt obserwacyjny, widokowy lub jako urządzenie reklamowe, natomiast wyposażona w system anten nadawczo – odbiorczych oraz okablowaniem doprowadzającym zasilanie i kontenerem zawierającym panele sterujące pracą stacji sterowni urządzenie budowlane – stację bazową telefonii komórkowej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uznano możliwość lokalizacji stacji bazowej na terenie, na którym znajduje się działka inwestycyjna.
W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do autokontroli swego stanowiska i z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) obowiązkiem organu administracji architektoniczno – budowlanej jest sprowadzenie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego – z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W razie stwierdzenia naruszeń m.in. w tym zakresie, organ ten obowiązany jest do nałożenia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3).
Dopiero w razie spełnienia wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).
W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie przytoczoną regulację prawną i umotywowanie zaskarżonej decyzji, zasadniczy spór między stronami dotyczy kwestii, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego na terenie, na którym położona jest działka inwestycyjna.
We wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 25 marca 2009 r. wnioskodawca inwestycję określił jako "budowę obiektu sieci infrastruktury technicznej – wieży telekomunikacyjnej". Z dołączonego do wniosku projektu budowlanego w części architektoniczno – budowlanej wynika, że przedmiotowa wieża składa się z trzonu o wysokości 42,15 m, posiadającego żelbetową konstrukcję o długości 34,00 m i nasadę stalową o długości 8,00 m, całość zamocowana jest w fundamencie kielichowym, o głębokości 2,40 m. W projekcie budowlanym wskazano, że na przedmiotowej wieży zostaną zawieszone trzy anteny sektorowe (GSM/UMTS), trzy dalsze anteny sektorowe (DCS) i dwie anteny mikrofalowe o różnych azymutach wraz z urządzeniami nadawczymi.
Zatem budowa wieży telekomunikacyjnej, nazwanej w projekcie wieżą antenową, służy ściśle określonemu celowi – wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Koresponduje to zresztą z treścią pisma wnioskodawcy z dnia 25 sierpnia 2009 r., w odpowiedzi na postanowienie zobowiązujące organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Do pisma tego dołączona została tzw. kwalifikacja przedsięwzięcia z listopada 2007 r., w której mowa jest wprost o budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Również przedłożona organowi pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określa planowane zamierzenie jako "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A o nazwie UMTS Ł. nr [...]".
Słusznie zatem przyjęły organy administracyjne, że obiekt w stosunku do którego prowadzono postępowanie stanowi obiekt budowlany – budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Brak jakichkolwiek podstaw do podzielenia poglądu skarżącej Spółki, by przedmiotowy obiekt traktować jako urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a zatem urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym. Okoliczność, że w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę urządzeń telekomunikacyjnych, które z kolei w myśl art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) definiowane są jako urządzenia elektryczne lub elektroniczne do zapewnienia telekomunikacji, nie oznacza, że wolno stojący maszt antenowy przestaje być obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego.
Z tego punktu widzenia nie ma również znaczenia, że przepisy odrębne traktują m.in. wieże czy też maszty jako element infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 8 ustawy – Prawo telekomunikacyjne). Nie wytrzyma krytyki ten fragment argumentacji skarżącej Spółki, w którym twierdzi się, iż sama wieża (maszt) może być użytkowana jako punkt obserwacyjny, punkty widokowy czy też urządzenia reklamowe. Umknęło jednak skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie z projektu budowlanego dołączonego do wniosku, który miał zostać zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie z kwalifikacji przedsięwzięcia, którego elementem jest przedmiotowa wieża, jednoznacznie wynikał sposób użytkowania tego obiektu jako maszt antenowy.
Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organów administracyjnych, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. w dzielnicy Ł., uchwalonego przez Radę Miejską w B. w dniu [...] r., nr uchwały [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]). Działka nr [...], na której usytuowana miała zostać wieża telekomunikacyjna, położona jest w jednostce strukturalnej 1 UPo – tereny usług oświaty. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu, jeśli chodzi o sposób zagospodarowania, zgodnie z treścią § 16 uchwały, jest oświata (mowa jest o szkole podstawowej) wraz z realizacją towarzyszących urządzeń sportowo – rekreacyjnych. Aczkolwiek w pkt 2 tego przepisu jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się "urządzenia i sieci infrastruktury technicznej", a w pkt 3 – lokalizację "sieci infrastruktury technicznej", słusznie przyjęły organy, że interpretacja zapisów planu w omawianym fragmencie nie może być dokonana w oderwaniu od całości ustaleń planu miejscowego.
Zgodnie zaś z § 23 uchwały w ramach obszaru objętego planem do podstawowego systemu sieci telekomunikacyjnych dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 UC – tereny usług komercyjnych (§ 15) oraz 1 Z l – tereny zieleni izolacyjnej (§ 11). Z powyższej regulacji wynika, że plan miejscowy przyjął rozwiązania umożliwiające lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na wyznaczonych obszarach, wprowadzając zakaz zabudowy w odniesieniu do innych terenów, do czego uchwałodawca był uprawniony (por. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Nie można przy tym skutecznie twierdzić, by w świetle przyjętych rozwiązań, w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organy, w planie miejscowym znalazły się rozwiązania uniemożliwiające realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Niewątpliwie zaś budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, bez względu na status podmiotu realizującego taką inwestycję, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu.
Mając na uwadze datę wydania zaskarżonej decyzji ([...] r.) ocena zgodności z prawem tej decyzji w powyższym zakresie nie może zaś być dokonana z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r. - głównie art. 46 tej ustawy.
Skoro zatem budowa stacji bazowych telefonii komórkowej wyłączona jest na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo, na którym położona jest działka inwestycyjna, to tym samym nie jest możliwa realizacja jednego z elementów takiej stacji w postaci wieży (masztu) telekomunikacyjnego. Chybione jest zatem odwoływanie się skarżącej Spółki do zapisów planu, które umożliwiają na powyższym terenie, w ramach uzupełniającego przeznaczenia, realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zgodzić się bowiem trzeba z poglądem organów, że uchwałodawca poprzez treść § 23 planu miejscowego na terenie oznaczonym symbolem 1 UPo wyłączył budowę stacji bazowych telefonii komórkowej jako inwestycji telekomunikacyjnych i poszczególnych jej elementów.
Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść zamierzonego celu, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.