Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2021 r. A. W. (strona, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem – W. K. Do wniosku załączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, stwierdzające, że ojciec strony jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji.
Decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 k.p.a. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ I instancji jako powód odmowy wskazał, że ojciec strony jest żonaty, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji dopiero od 66-ego roku życia.
Strona nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie. Zarzuciła niezgodność decyzji ze stanem faktycznym. Wyjaśniła, że jej matka (lat 75) sama wymaga opieki drugich osób, a pomimo tego musi się ona opiekować swoim chorym synem (bratem strony), który wymaga całodobowej opieki, ze względu na chorobę [...], choroby psychiczne i inne schorzenia. Brat strony jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Matka strony mieszka z nim i się nim zajmuje. Z tego powodu matka nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem strony. Nie może jednocześnie zajmować się całodobowo chorym synem oraz chorym mężem po udarze.
Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.4106.1211.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 i zaakcentował zarazem ukształtowanie się linii orzeczniczej, według której po wejściu w życie tego wyroku nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W konsekwencji Kolegium, inaczej niż organ I instancji, wykluczyło, aby w rozpatrywanej sprawie podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mogła być data powstania niepełnosprawności. Jednak pomimo tego samą odmowę uznało za prawidłową, gdyż żona wymagającego opieki ojca strony, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Według Kolegium z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 u.ś.r. wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego z uwagi na swój stan zdrowia może być dokonywana wyłącznie w drodze orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skoro zaś żona osoby wymagającej opieki (matka strony) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to stronie wnioskowane przez nią świadczenie nie może być przyznane. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło fragmenty uzasadniania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 599/20.
W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego poprzez nieuwzględnienie sytuacji faktycznej tj. sprawowania przez nią wyłącznej opieki nad niepełnosprawnym ojcem i rezygnacji z tego powodu z zatrudnienia i stałej pracy zarobkowej.
W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że kwestionowane przez nią decyzje są krzywdzące i pozbawiają ją uprawnień, które w identycznej sytuacji posiadają inne osoby. Ponadto, podobnie jak w odwołaniu, przedstawiła sytuację swojej matki, akcentując, że mieszka ona ze swoim synem (bratem skarżącej), który wymaga odrębnej całodobowej opieki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS stwierdzającym niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dyspozycja normy prawnej wynikającej z przytoczonego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało na okoliczność, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, zaś jego żona (a zarazem matka skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji. Kolegium skupiło się przy tym na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Zdaniem Sądu powyższego stanowiska zaakceptować nie można. Odczytanie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyłącznie w oparciu o wykładnię językową prowadzi bowiem do rezultatów, których nie da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. I OSK 744/21, a sprowadzające się do odrzucenia takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia. Z tego względu rezultaty językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zweryfikować przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wynik rekonstruowania norm prawnych dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych był zgodny z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych.
Weryfikacja ta zaś prowadzi do wniosku, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także wtedy, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki.
W konsekwencji pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Pogląd ten pozostaje zgodny z przeważającą linią orzeczniczą m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/09 i sygn. I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1200/14, 6 listopada 2014 r., sygn. I OSK 251/14, 20 września 2013 r., I OSK 46/13, 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20.
W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę nad nim jest zdolna sprawować jego żona (matka skarżącej). Tym samym za niewystarczające należy uznać ustalenie, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach NSA z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto jak słusznie dostrzegł tutejszy Sąd m.in. w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Gl 1271/21, a co Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne, w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem ustawodawca wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób, mające na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.
Dz.U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 122/15).
W realiach rozpoznawanej sprawy organy oprócz stwierdzenia, że matka skarżącej jako żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w istocie nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących przeszkód, z powodu których nie sprawuje ona opieki nad swoim mężem a zarazem ojcem skarżącej. Nie ustaliły nawet jej wieku. Nie ustaliły także, czy tak jak podnosiła strona, faktycznie sprawuje ona całodobową opiekę nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji synem (a zarazem bratem skarżącej), z którym wspólnie zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe.
W konsekwencji należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie tylko dokonały błędnej wykładni omówionych powyżej przepisów u.ś.r. lecz naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przeprowadziły bowiem postępowania w sposób wyczerpujący i jednoznacznie ustalający wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Odnotować także należy, że jako przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał także datę powstania u ojca skarżącej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jednak w tym zakresie Kolegium przyjęło odmienne stanowisko, słusznie nie dopatrując się w tej okoliczności przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uzasadnionym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku Kolegium przy jednoczesnym braku żądania strony o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu.
Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organ będzie związany oceną prawną przedstawioną przez Sąd, w tym m.in. stanowiskiem, wedle którego podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może stanowić data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji u ojca skarżącej oraz to, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej nie stanowi z góry przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Ustalenia wymagają wiek matki skarżącej, a ponadto powody, dla których nie sprawuje ona opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem skarżącej. W istocie koniecznym jest zweryfikowanie podnoszonych w tym zakresie twierdzeń skarżącej. W przypadku potwierdzenia, że matka skarżącej ukończyła 75 rok życia, a ponadto sprawuje całodobową opiekę nad synem (bratem skarżącej), legitymującym się choćby terminowym orzeczeniem stwierdzającym jego niezdolność do samodzielnej egzystencji, zamieszkuje z nim i w związku z tym prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, to pomimo nielegitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności okoliczność, że pozostaje w związku małżeńskim z ojcem skarżącej nie będzie stanowić przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).