Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono wnioskodawcy pozwolenia na budowę chodnika wraz ze zjazdami przy ul. [...] w T. na działkach nr ewid. "A", "B", "C" "D" i "E".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na zgodność planowanego przedsięwzięcia z decyzją Burmistrza Miasta M. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r. nr [...] oraz fakt przedłożenia przez inwestora kompletnego wniosku, uzupełnionego na podstawie postanowienia z dnia [...] r. Odnosząc się zaś do wniosku I. i L. B. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. w sprawie ujęcia w przedmiotowej inwestycji budowy zjazdu do ich działki nr "E", organ administracji powołał się na negatywne stanowisko inwestora, który stwierdził, że brak jest takiej możliwości z uwagi na fakt zawężenia w tym rejonie szerokości chodnika poprzez budowę pochylni, przy czym zjazd do przedmiotowej działki znajduje się od ulicy [...].
W odwołaniu od decyzji I.B. i L.B. sprzeciwili się lokalizacji projektowanej pochylni, przewidzianej naprzeciw dojścia do ich posesji, co spowoduje zawężenie obecnego chodnika i ograniczenie w przyszłości możliwości budowy wjazdu od strony ul. [...] dla budynku usytuowanego z tyłu ich posesji. W tej sytuacji odwołujący się postulowali o przesunięcie pochylni dla wózków w kierunku bloku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] i ujęcie takiego rozwiązania w projekcie, wskazując że nie ma tam żadnych ograniczeń w terenie.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono, orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem, bowiem wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań określonych przepisami prawa (art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego), nie można odmówić pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewiduje budowę chodnika przy ul. [...] z dostosowaniem do stanu istniejącego, w tym budowę schodów terenowych oraz pochylni dla niepełnosprawnych w ciągu tego chodnika, tj. w dwóch miejscach projektowanego ciągu, gdzie różnica poziomu terenu przekracza 6 % oraz budowę kilku zjazdów indywidualnych (przez chodnik), mających na celu dostosowanie stanu projektowanego do istniejącego oraz uwarunkowań terenowych. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał na fakt, że na wysokości istniejącego dojścia pieszego przez furtkę do posesji odwołujących się występuje upad terenu w granicach 43 %, wobec czego w tym miejscu należy zastosować schody terenowe i pochylnię dla ruchu pieszych, w tym wydzielony pas dla osób niepełnosprawnych (§ 45 ust. 1 rozp.
MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Nadto, nawierzchnia pochylni w tym miejscu ma [...] m długości przy pochyleniu 10 %, a szerokość chodnika przy pochylni wynosi 1,7 m, co spełnia wymogi § 45 ust. 5 i 6 oraz § 44 ust. 4 powołanego rozp. Zdaniem organu II instancji uwarunkowania gruntowe na tym terenie nie pozwalają więc na przesunięcie pochylni w proponowanym przez odwołujących się kierunku, bowiem inwestor nawiązał do istniejącego ukształtowania terenu, dostosowując istniejące obiekty do obowiązujących norm i przepisów, przy wykorzystaniu naturalnych spadków terenu.
Nadto, działka odwołujących się nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. Wyszyńskiego, natomiast od strony ul. [...], gdzie zlokalizowane są budynki inwentarskie, istnieje jedynie możliwość dojścia pieszego przez istniejącą furtkę.
W tej sytuacji odwołujący się nie mogą, w ocenie organu, domagać się wykonania dodatkowego wjazdu od strony ul. [...], tym bardziej, że nie jest to możliwe ze względów technologicznych, zaś organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą ingerować w merytoryczną zawartość projektu budowlanego.
W skardze do sądu administracyjnego I.B. i L.B. domagali się zapewnienia im dojazdu do budynku od strony ul. [...], zarzucając że odmowa zmiany lokalizacji projektowanej pochylni podyktowana jest jedynie niechęcią wprowadzenia zmiany w projekcie budowlanym, który został przygotowany bez konsultacji z właścicielami graniczących posesji i niezgodnie z prawem budowlanym. Skarżący się wyjaśnili, że od początku [...] r. realizowany jest podział ich parceli nr [...], na której usytuowane są dwa budynki mieszkalne, zaś w wyniku podziału została wydzielona działka nr [...] dla budynku z dojazdem do ul. [...] oraz działka nr [...] dla budynku z dojazdem od ul. [...].
Powołując się na zgodę Gminy T. jako właściciela drogi wewnętrznej ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] (pismo z dnia [...] r., którego kserokopię dołączono do skargi) oraz postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], skarżący podnieśli, że uzyskali prawny dostęp do działki nr [...] od strony ul. [...] z działki nr [...], który jednak zostanie ograniczony wskutek nowej lokalizacji projektowanej pochylni naprzeciw bramy wjazdowej do budynku i parceli, co spowoduje też zawężenie obecnej drogi osiedlowej. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom Wojewody, możliwe jest przesunięcie przedmiotowej pochylni, jak pokazano na dołączonym szkicu, przy czym obecnie w odległości 8 m od projektowanej pochylni znajduje się druga pochylnia, która zaczyna się z tego samego chodnika i kończy na tym samym poziomie kilkanaście metrów dalej, co uzasadniać mogłoby też budowę jednej pochylni zamiast dwóch. Do skargi dołączono nadto mapę z projektem podziału z daty [...] r., kserokopię mapy ze wstępnym projektem podziału z daty [...] r., wyrys z mapy ewidencyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem projektowany podział działki nr [...], pozostaje bez wpływu na podjęte w dniu [...] r. rozstrzygnięcie, gdyż organ zobligowany był do uwzględnienia stanu prawnego na dzień orzekania, zaś na gruncie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ocenie podlega gotowa dokumentacja.
Skarżący w kolejnym piśmie z daty [...] r. odnosząc się do treści odpowiedzi organu na ich skargę, podnieśli że po podziale ich nieruchomości, do nowopowstałej działki nr [...] i budynku nr [...], jedyny dojazd znajduje się od ul. [...], na co uzyskali zgodę przywołanym wyżej pismem z dnia [...] r. Skarżący podtrzymali stanowisko co do technicznej możliwości wybudowania pochylni w innym miejscu, gdyż projekt zakłada utrudnienie i tarasuje skutecznie dojazd do budynku i parceli. Ich zdaniem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło zatem bez wymaganych pozytywnych opinii i uzgodnień "z terenów sąsiednich".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji w toku postępowania nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny tego rodzaju naruszenia prawa skutkuje uwzględnieniem skargi.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zapada na zasadzie tzw. uznania administracyjnego i nie jest uzależniona od zgody właścicieli działek sąsiednich. Trafnie w tym względzie organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, powołanej przez organy obydwu instancji, który to przepis stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy. Wymogi te dotyczą zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, co dotyczy niniejszej sprawy, a także wymaganiami ochrony środowiska (sporna inwestycja – chodnik o długości ok. [...] m – nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji bioz, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7, wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
7. Wreszcie, inwestor zobligowany jest do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z motywów zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organ odwoławczy zbadał projekt budowlany w tym zakresie.
Gdy zaś idzie o obowiązek uzyskania przez inwestora wymaganych pozwoleń, uzgodnień lub opinii, to z treści art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że chodzi o wymogi określone przepisami szczególnymi i dotyczą one uprawnień innych organów. Tak więc, brak podstawy prawnej, aby uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od zgody właścicieli terenów sąsiadujących z inwestycją, do czego w istocie zmierzają skarżący. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są też władne nakazać inwestorowi realizacji konkretnej inwestycji, bowiem badają jedynie projekt budowlany przedłożony przez inwestora, który decyduje o zakresie projektowanych robót.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do oceny, czy przedmiotowa inwestycja zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Zdaniem skarżących, budowa pochylni spowoduje bowiem utrudnienie dojazdu do budynku nowopowstałej działki nr [...] od strony ulicy [...] j. Nie jest przy tym sporne, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie została jeszcze wydana decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...], która to działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...]. Fakt ten potwierdza dołączona do skargi kserokopia pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami UM w T. z dnia [...] r. (k. 7 akt sądowych), z której wynika, że w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia [...] r. Burmistrz Miasta T. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wyraził zgodę na przejazd przez nieruchomość gminną, stanowiącą działkę nr [...] – celem uzyskania prawnego dostępu do działki nr [...].
Skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie podziałowe nie zostało jeszcze zakończone, organ odwoławczy nie był władny uwzględnić faktu projektowanego podziału działki nr [...]. Co więcej, stwierdzić przyjdzie, że działka gminna nr [...], przylegająca do działki skarżących, nie stanowi drogi publicznej, bowiem jest to droga wewnętrzna (droga osiedlowa) w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). W przeciwnym wypadku bezprzedmiotowa byłaby zgoda Gminy T. jako właściciela działki nr [...] na przejazd tą działką, która została oznaczona jako droga osiedlowa na dołączonej do skargi mapie.
W świetle pisma Z-cy Kierownika Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. z dnia [...] r. (k. 7 akt adm. organu I instancji), w dacie prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę, od strony ul. [...] do działki nr [...] istniała jedynie możliwość dojścia pieszego poprzez furtkę. Taki stan rzeczy potwierdza też treść pisma skarżących z dnia [...] r., w którym mowa jest o planowanym dojeździe do parceli od strony ul. [...] j (k. 5 akt adm.), a także ich pismo do organu z dnia [...] r. (k. 9 akt adm.), w którym sprzeciwili się lokalizacji nowej pochylni naprzeciw dojścia przez furtkę, gdyż spowoduje to ograniczenie obecnego dojścia do ich parceli i w przyszłości możliwość jego rozbudowy (dodatkowego wjazdu). Stan faktyczny i prawny w dacie orzekania przez organy obydwu instancji (brak decyzji o podziale działki skarżących nr [...], przylegającej do innej drogi publicznej – ul. [...]), nie stwarzał zatem podstaw do ferowania zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej.
Co więcej, zdaniem sądu administracyjnego, już z samych twierdzeń skarżących wynika, że projektowana pochylnia jedynie utrudni zjazd z ich parceli na ul. [...], na co wyraził zgodę Burmistrz T. Mianowicie, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna pochylnia zaprojektowana została na wysokości nieruchomości skarżących, lecz po przeciwnej stronie pasa drogowego o szerokości [...] m. Niewątpliwie przesunięcie pochylni o [...] m w stronę bloku mieszkalnego przy ul. [...], ułatwiłoby zjazd z działki skarżących, lecz brak podstaw do przyjęcia, aby nieuwzględnienie ich postulatu doprowadziłoby do naruszenia zasady poszanowania uzasadnionego interesu w postaci pozbawienia ich działki dostępu do drogi publicznej, bowiem w tym wypadku wchodzi w rachubę jedynie komfort i wygoda właścicieli działki nr [...] (wg stanu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Dla oceny legalności zaskarżonego aktu miarodajny jest zaś stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organ odwoławczy, który nie jest władny uwzględnić przyszłych zmian w tym zakresie.
Nadto, zauważyć przyjdzie, że z projektu zagospodarowania terenu dla celów projektowych oraz dokumentów dołączonych do skargi wynika, że w granicy działki skarżących od strony działki gminnej nr [...], przewidzianej pod realizację spornego chodnika z pochylnią, usytuowane są dwa budynki gospodarcze. Stąd też to właśnie stan zagospodarowania działki skarżących przyczynia się do ograniczenia dojazdu od tej strony. Jednakże w toku rozprawy sądowej skarżący oświadczył, że planuje rozbiórkę jednego z tych obiektów. W ocenie składu orzekającego, działania te doprowadzą do poprawy możliwości dojazdu wobec rozszerzenia dostępu do działki gminnej.
Wreszcie, działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego z powodu rozpatrzenia wniosku inwestora na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem sądu, skoro przedmiotowy chodnik stanowi element drogi wewnętrznej (osiedlowej), która stanowi połączenie z drogą publiczną (ul. [...]), brak podstaw do zastosowania regulacji odrębnej, przewidzianej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja nie stanowi bowiem rozbudowy drogi publicznej.
Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie mogła odnieść skutku. W ramach sądowej kontroli decyzji skład orzekający nie był władny do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, kierując się potrzebami gospodarczymi skarżących. Stąd też skarga podlegała oddaleniu po myśli art. 151 tej ustawy.
SW