Uzasadnienie
Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B., kontynuując postępowanie legalizujące, zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji pn. "Rozbudowa istniejącego budynku biurowo- handlowego o część mieszkalną - część "C" na posesji nr geodezyjny 1 obręb [...], przy ulicy [...] w B.". W rozstrzygnięciu tym zezwolono inwestorom (M.L. i P.L.) na wznowienie robót budowalnych i nałożono na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu, inwestorzy wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku o część mieszkalną "C".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania i o przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli zakończonej budowy, przeprowadził w dniu [...]r. obowiązkową kontrolę, a następnie decyzją z dnia [...]r. znak [...], działając na podstawie art. 59 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowy istniejącego budynku biurowo-handlowego o część mieszkalną "C" - inwestycji zrealizowanej na posesji geodezyjnej nr 1 - obręb [...] przy ul. [...] w B. na podstawie wymienionej powyżej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S.B. i J.T. (dalej: skarżący) jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, wskazując na znaczne uciążliwości związane z użytkowaniem wymienionej powyżej nieruchomości, m.in. zanieczyszczenie i skażenie. Odwołujący podnieśli, iż na terenie nieruchomości prowadzony jest zakład [...], a nie obiekt biurowo- usługowy. W ich ocenie nieruchomość od dłuższego czasu jest użytkowana nielegalnie. Dodali, iż od długiego czasu trwa postępowanie dotyczące przedmiotowej nieruchomości, a w sprawie zostało wydanych wiele decyzji, które podlegały badaniu także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach odwołania nie uwzględnił, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania odwołał się do art. 59 ustawy Prawo budowlane wskazując, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego polegający na sprawdzeniu czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracji architektoniczno- budowlanej udzielił pozwolenia na budowę, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego.
W myśl art. 59 ust. 7 ustawy przymiot strony w tym postępowaniu ma wyłącznie inwestor. Przepis ten ma jednak zastosowanie tylko w stanie faktycznym, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. W przypadku prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie w celu zalegalizowania budowy, jak w niniejszej sprawie, zastosowanie winien mieć przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - czyli krąg stron jest rozszerzony.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał weryfikacji złożonych, wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie dokumentów. Dokonano także obowiązkowej kontroli obiektu, stwierdzając jego przydatność do bezpiecznego użytkowania.
Zamierzeniem inwestycyjnym była rozbudowa istniejącego budynku biurowo- handlowego o część mieszkalną - część "C" na wymienionej powyżej posesji. Zatem zadaniem organu pierwszej instancji było zweryfikowanie, czy inwestycja ta wykonana została zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją oraz przepisami prawa. Wyniki przeprowadzonej kontroli nie wykazały żadnych nieprawidłowości zarówno po weryfikacji formalnej jak i przy obowiązkowej kontroli w terenie. Akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego, który potwierdzałby inny sposób użytkowania lub samo użytkowanie obiektu przed uzyskaniem wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń odwołujących organ stwierdził, iż nie przedstawili oni żadnych dowodów w zakresie zgłaszanych zarzutów. Czynności kontrolne nie potwierdziły istnienia zakładu produkcyjnego w kontrolowanym obiekcie. Ewentualne kwestie immisji - tj. działania właściciela nieruchomości na własnym gruncie, którego skutki odczuwalne są na gruncie sąsiedzkim czy to związane z kontrolowaną budową (np. obecność ciężkiego sprzętu) nie mają wpływu na rozstrzygnięcie i pozostają w kognicji sądów powszechnych (art. 144 Kodeksu cywilnego).
Wobec dowodów potwierdzających zgodność inwestycji z zatwierdzoną dokumentacją brak jest przesłanki, która dawałaby podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualna przyszła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu może być podstawą do prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 71 i następnych Prawa budowanego. Zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji sposób użytkowania rozbudowanego obiektu obejmuje cele mieszkalne. Dotychczasowe czynności organu nie potwierdziły prowadzenia w nim zakładu z toksycznymi substancjami. Wobec powyższego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący obszernie przedstawili przebieg postępowania oraz ponowili zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślili, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest kłamstwem, nie tylko dlatego, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów ich odwołania, ale także dlatego, iż zarzucił skarżącym oszustwa, co do twierdzenia prowadzenia na przedmiotowej posesji zakładu produkcji gumy i wyrobów gumowych. Podnieśli, że postępowanie dotyczące sąsiednich nieruchomości prowadzone jest od wielu lat, ale nigdy organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Organy nie odniosły się do zarzutu parkowania samochodów, uciążliwości prowadzonej działalności, samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów. Podnieśli też, że prowadzone były postępowania dotyczące legalizacji samowoli i odprowadzania wód opadowych bez uwzględnienia ich interesu. prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podkreślając bezzasadność jej zarzutów i podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu mogła być wyłącznie zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku, zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. wydanej w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, określonej jako część mieszkalna "C"..
Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym (art. 59a ust. 1). Stosownie do art. 59 ust. 5, odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma miejsce w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 za wyjątkiem sytuacji, w której określa się w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust.
2) oraz, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego określi termin wykonania niewykonanej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, jeżeli obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części w/w robót (art. 59 ust. 3). Niespełnienie wymogów z ustępu pierwszego artykułu 59 będzie miało miejsce, gdy negatywny będzie wynik kontroli zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wskazanym w art. 59a ust.
2. Natomiast niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1 do 4 wystąpi, gdy inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączy dokumentów wymienionych w punktach od 1 do 8 ustępu pierwszego (art. 57 ust. 1).
Z wykładni językowej przytoczonych powyżej unormowań oraz ich wykładni systemowej wynika, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na wstępnym etapie prowadzenia inwestycji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dlatego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej.
Z kolei skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1628/1 stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega też wątpliwości, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z kolei zaś, podstawę normatywną oceny tego, czy poczynione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne, czy też takimi nie są zawiera art. 36a Prawa budowlanego.
Przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego określa art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiąc, że może to nastąpić w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, przy czym przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że sposób sformułowania art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że zawiera on wyczerpujące wskazanie przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, na co wskazuje chociażby brak użycia w nim sformułowania "w szczególności", które pozwalałoby na konstatację, że wskazane są w nim jedynie przykładowe stany faktyczne uzasadniające odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Zatem oznacza to, że spełnienie przez inwestora wymagań ustawowych obliguje organ nadzoru budowlanego do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie, iż jedynie naruszenie wymogów związanych z przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego względnie niespełnienie przez inwestora wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a dotyczących dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia może stanowić przesłankę odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Szczególnie należy podkreślić, że ustawodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy przez organ nadzoru budowlanego przewidzianej w art. 59a Prawa budowlanego. Obowiązkowa kontrola jest przeprowadzana tylko na wezwanie inwestora, nie jest dokonywana z urzędu, nadto takie wezwanie zawarte jest we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Co istotne obowiązkowość tej kontroli wynika z faktu, że musi być przeprowadzana w każdym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wystąpienie inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rodzi obowiązek po stronie organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi wezwania. Organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia wezwania (art. 59 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane) o terminie przeprowadzanej kontroli.
Z kolei inwestor ma obowiązek uczestniczenia w obowiązkowej kontroli (art. 59c ust. 2 ustawy Prawo budowlane), jednak jego nieobecność nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli ani prowadzenia postępowania. Inwestor musi być prawidłowo powiadomiony o terminie kontroli. Do obowiązków organu należy sporządzenie protokołu i przechowywanie go przez okres istnienia obiektu budowlanego.
Do organu pierwszej instancji został złożony przez inwestorów wniosek z 15 czerwca 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakończonej budowy części mieszkalnej "C" do istniejącego budynku biurowo-handlowego zrealizowanego przy ulicy [...] w B., zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nr [...] z [...] r. Do wniosku dołączono niezbędne dokumenty w tym oświadczenie kierownika budowy o zgłoszeniu obiektu do użytkowania, uprawnionego geodety.
Przeprowadzona, na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane kontrola, która miała miejsce w dniu [...] r.(czyli ustawowym terminie), a uczestniczyli w niej oprócz inspektów nadzoru także inwestor, kierownik budowy i projektant. Kontrola ta potwierdziła zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki oraz zgodność realizacji obiektu z projektem architektoniczno- budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów, widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu, geometrii dachu, wykonania urządzeń budowlanych i zasadniczych elementów wyposażenia. Potwierdzono, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania i nie stwierdzono istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jedynie nieistotne odstąpienie potwierdzone na załączonym rysunku. Przyznano, że uporządkowano i właściwie zagospodarowano teren budowy i tereny przylegle, a we wnioskach końcowych stwierdzono, że obiekt część mieszkalna "C" budynku biurowo- handlowego nadaje się do użytkowania.
W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji negatywnej o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że badając legalność zaskarżonej decyzji należy wziąć pod uwagę fakt, że przedmiotem postępowania jest tylko decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W takim przypadku zakres badania obiektu budowlanego jest dokładnie i szczegółowo określony w art. 59a Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek badania inwestycji jest też wyraźnie odmienny niż w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Stosując przepisy o pozwoleniu na użytkowanie obiektu organ z mocy prawa ogranicza się wyłącznie do kontroli budynku będącego przedmiotem inwestycji i wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zakres tej kontroli jest też ograniczony przede wszystkim do sprawdzenia zgodności powstałego obiektu z projektem zagospodarowania działki (lub odpowiednim dokumentem) oraz z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie co do zasady nie bada się stanu nieruchomości sąsiednich ani wzajemnego ich oddziaływania, gdyż ta kwestia powinna być rozpatrywana na innym etapie postępowania inwestycyjnego. Argumenty skarżących dotyczące immisji, jak wskazał organ odwoławczy na tym etapie nie mogły być przedmiotem badania, mogą one natomiast być podnoszone w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Z kolei kwestia ewentualnej przyszłej samowolnej zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu może być podstawą do przeprowadzenia nowego, odrębnego postępowania w trybie art. 71 i następnych Prawa budowanego.
Powyższa ocena legalności działania organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji pozwala stwierdzić, że nie można uznać skargi skarżących za zasadną. Organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził prawidłowość stanowiska prezentowanego przez orzekające w sprawie organy.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. skargę oddalił.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), albowiem w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymagane przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.