Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 grudni 2021r nr [...] Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4, 5, art. 97 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 1899 ze zm.- dalej "u.g.n."), art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.-dalej "K.p.a.") zaopiniował pozytywnie projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr[...]i [...] położonej w obrębie S. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie podziału działek nr[...]i [...] stanowiących własność L. M. (skarżący) zostało wszczęte z urzędu w związku z planem realizacji przez Powiatowy Zarząd Dróg w P. zadania mającego na celu poszerzenie drogi i budowę chodnika. Projektowane do wydzielenia geodezyjnego działki położone są na terenie Gminy S. dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw R. i S. (m.p.z.p.), uchwalony Uchwałą nr[...] Rady Gminy S. z dnia 9 lipca 2015 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] poz. [...] wraz z jego częściową zmianą dokonaną uchwałą m [...] Rady Gminy S. z dnia 19 czerwca 2019 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Śląskiego z dnia [...] r. poz.[...] Celem podziału jest wydzielenie działki nr [...] jako terenu pod drogę publiczną o symbolu A10KDL oraz działkę nr[...] jako pozostałych części nieruchomości.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wniósł o jego uchylenie. Zauważył, że postanowienie zmierza w kierunku wydania decyzji wywłaszczeniowego z czym skarżący się nie zgadza. Wyjaśnił, że wyznaczenie drogi A10KDL może mieć inny przebieg, nie naruszających prawa skarżącego do nieruchomości. Przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska akcentując, że po wschodniej części nieruchomości znajduje się droga śródpolna, a nie droga o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Stwierdził, że § 47 ust.1 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] nie jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ze względu na określone w tym paragrafie parametry drogi. Dalej stwierdził, że w toku postępowania naruszono szereg podstawowych zasad postepowania administracyjnego
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO I 427/9/2022, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.g.n. Przepis art. 6 pkt 1 u.g n. stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W myśl art. 93 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do art. 97 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.
Zacytowało brzmienie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z póżn. zm.- dalej "P.d.) określające definicję pojęcia "droga publiczna" oraz art. 2 P.d. zawierający definicję kategorii dróg publicznych.
SKO stwierdziło, że zaskarżone postanowienie nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a w szczególności nie narusza art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.. Odnosząc się do art. 97 ust. 3 u.g.n. SKO wyjaśniło, że stwierdzenie przez organ, że podział nieruchomości jest niezbędny do realizacji celów publicznych, pozwalał na dokonanie tego podziału z urzędu, bez zgody właścicieli (współwłaścicieli) tej nieruchomości.
Odnosząc się do stanu faktycznego SKO wskazało, że w rozstrzyganej sprawie pismem z dnia 2 listopada 2021 r. Powiatowy Zarząd Dróg w P. wniósł o zaopiniowanie wstępnych projektów podziałów nieruchomości obejmujących działki stanowiące własność osób prywatnych oraz grunty gminne. Wstępny projekt przedstawia wydzielenie terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw R. i S., pod drogę o symbolu A10KDL. Powiatowy Zarząd Dróg planuje realizację poszerzenia drogi oraz budowę chodnika w ramach zadań finansowanych przez Powiat P..
Jednocześnie symbol planu A10KDL teren przeznaczony pod drogę powiatową obejmuje działki nr [...]i[...], które w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone jako użytek "dr" a na wstępnych projektach podziałów zaprojektowano jej poszerzenie zgodnie z rysunkiem m.p.z.p. W niniejszej sprawie Powiatowy Zarząd Dróg w P. planuje poszerzenie pasa drogowego ulicy [...] w S. poprzez dokonanie podziałów zgodnie z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w m.p.z.p. W związku powyższym SKO uznało, że przesłanka przewidziana w art. 93 ust. 1 u.g.n. została spełniona.
SKO wyjaśniło, że o ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalające na zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Dla tego podziału nie ma znaczenia, w jaki sposób przebieg drogi publicznej został wytyczony i kto będzie z niej korzystał. Te okoliczności, mogłyby być ewentualnie przedmiotem rozważań w toku postępowania planistycznego, nie mogą jednak być rozważane w toku postępowania podziałowego. Zaznaczyło, że Gmina, dokonując podziału nieruchomości z urzędu, nie musiała wydawać postanowienia, o którym stanowi art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO z dnia 9 stycznia 2023 r. skarżący zaskarżył je w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego; art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz. art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do większości podniesionych w zażaleniu okoliczności; art. 138 § 1 ust. 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji; art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak dochowania zasady bezstronności i równego traktowania; art. 8 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oderwaniu od utrwalonej linii orzecznictwa, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 (zd.
1) i 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U.1990 r., nr 16 poz. 95, z późn, zm.), w związku z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr.80, poz. 717, z późn. zm.), w związku z art. 93 ust. 1 i art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez lokalizację niewłaściwie ukształtowanej inwestycji celu publicznego na podstawie m.p.z.p.; art. 2 i 64 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania prawa własności. Wniósł o uchylenie postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zwrot kosztów postępowania od SKO na rzecz skarżącego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania postanowień.
W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania oraz wyraził swoje stanowisko co do poszczególnych zarzutów skarg akcentując, że SKO nie sprostało wymaganiom w zakresie obowiązku zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia. Nie odniosło się do wszystkich argumentów i faktów przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu. Zdaniem skarżącego były podstawy do merytorycznego sprawy przez SKO. Zarzucił dalej nierówne i stronnicze traktowanie stron postępowania, a w szczególności brak rozważenia kwestii ograniczenia skarżącemu prawa własności. Ponownie zauważył, że istnieje alternatywna do wyznaczonej w m.p.z.p. możliwość wybudowania drogi. Zdaniem skarżącego m.p.z.p został wydany bez poszanowania zasady słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zmierzając do obejścia prawa, podczas gdy lokalizacja inwestycji powinna znaleźć się w innym miejscu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 406/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 29 maja 2023 r. zatytułowanym "Oświadczenie/Informacja" skarżący wskazał, że w dniu 23 maja 2023 r. złożył w Urzędzie Gminy S., kierowane do Rady Gminy S., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem Uchwały nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] z późn.zm. w sprawie m.p.z.p. Podkreślił, że jest to nowa okoliczność w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 406/23. Do pisma dołączył kopię wezwania z dnia 22 maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej "p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd kontroluje rozstrzygnięcie uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania postanowienia, a zatem działania podjęte przez skarżącego po złożeniu skargi nie mogły odnieść spodziewanego przez niego rezultatu.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (SKO) z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym zaopiniowano pozytywnie projekt podziału nieruchomości.
Zasady podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej "ug.n."). Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2 art. 93 u.g.n.) i stanowi jedyne kryterium i przesłankę dla podziału nieruchomości. Według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W art. 97 ust. 3 u.g.n. określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3).
Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 u.g.n.. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1).
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 977- dalej "u.p.z.p") miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W sprawie, której przedmiotem jest zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw R. i S. (m.p.z.p.), uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia[...] poz. [...] wraz z jego częściową zmianą dokonaną uchwałą m [...] Rady Gminy S. z dnia 19 czerwca 2019 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 2 lipca 2019 r., poz.[...] Bezsporne jest, że plan ten przeznacza część, stanowiącej własność skarżącego działki nr [...] o pow.0,4997 ha, k.m. 9 na publiczną drogę klasy lokalnej oznaczoną na rysunku planu symbolem A10KDL, czyli niewątpliwie drogę publiczną. Plan ten wiąże organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie.
Postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. inwestycji drogowej. W ocenie Sądu w tym przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n.).
Skarżący twierdzi, że istnieje możliwość innego wytyczenia drogi niż w sposób wskazany przez organ. Przede wszystkim uważa, że naruszono jego prawo własności, gdyż pozytywna opinia w zakresie wstępnego podziału jego nieruchomości ostatecznie prowadzi do wywłaszczenia części działki. W opinii skarżącego już sam m.p.z.p został wydany bez poszanowania zasady słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i zmierza do obejścia prawa, Zdaniem skarżącego lokalizacja inwestycji powinna znaleźć się w innym miejscu, a organy niedostateczne wykazały niezbędność podziału do realizacji celów publicznych.
Należy jednak zauważyć, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wszelkie uwagi właściciela gruntu dotyczące podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji celu publicznego byłyby skuteczne, gdyby zostały zgłoszone na etapie procedury planistycznej. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak wskazać należy, na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1620/13, z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09.
W świetle powyższego uznać należy, wbrew zarzutowi skargi, zarówno wszczęcie postępowania, jak i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami u.g.n., jak również K.p.a.. Nie są przy tym zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani też wadliwych zapisów m.p.z.p. SKO nie było zobligowane do odniesienia się do każdego zarzutu skarżącego, gdyż zakres postępowania rozpoznawczego jest zdeterminowany przesłankami określonymi w materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięcia. Zatem to przepisy prawa materialnego, które stają się podstawą rozstrzygania o prawnych skutkach danego stanu faktycznego, wyznaczają ramy i kierunek postępowania dowodowego. Tym samym, wbrew zarzutom skargi organ II instancji rozpatrzył sprawę niniejszą w jej całokształcie, odnosząc się również do kwestii podniesionych w zażaleniu.
Podnieść należy, że w sprawie podziału mamy do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości, przy czym rozstrzyga tę kwestię w sposób wiążący na dalszym etapie postępowania podziałowego, co wynika również z faktu, że musi być ono ostateczne. Zatem stanowisko skarżącego, iż m.p.z.p. zmierza do obejścia prawa nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 u.s.g. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżącego pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania.
Jeszcze raz należy podkreślić, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów. Zaskarżone postanowienie nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a także Konstytucji RP. W świetle powyższych unormowań ustawowych zaskarżone postanowienie uznać należy za odpowiadające prawu.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).