Uzasadnienie
Podaniem z dnia [...]r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w Z., B. G. wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektów w postaci stodoły i kurnika na działkach nr "1" i "2" na "działalność gospodarczą – serwis samochodowy".
Prezydent Miasta Z. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 oraz art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 Kpa, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność projektowanej zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów (stodoły i kurnika), usytuowanych na działkach nr "3" i "2" w Z. K. przy ulicy [...] na serwis samochodowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwalonego przez tamtejszą Radę Miejską w dniu [...]r., nr uchwały [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2002 r. Nr 81, poz. 2907).
W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że żądanie wydania zaświadczenia dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Mianowicie postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] odmówiono wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektów na wymienionych działkach na [...] ze względu na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]. Ponieważ stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie od czasu wydania poprzedniego postanowienia należało odmówić wydania zaświadczenia tej samej treści.
W zażaleniu na to postanowienie B. G. wskazała, że wniosek z dnia [...] r. pod względem treści nie jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...]r., na który powołuje się organ pierwszej instancji (wniosek ten dotyczył sposobu użytkowania części budynków). Ponadto odmowę wydania zaświadczenia uznała za krzywdzącą i ograniczającą swobodę działalności gospodarczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznało za trafne, jednakże nie podzieliło argumentacji usprawiedliwiającej odmowę wydania zaświadczenia. Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05 stwierdziło, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 Kpa nie dotyczy okoliczności, których ustalenia i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia. Organ nie miał żadnych podstaw, aby w uproszczonym postępowaniu (o wydanie zaświadczenia) przeprowadzać interpretację wskazanych przepisów prawa powszechnie obowiązującego jakim jest plan miejscowy. Treść planu miejscowego nie podlega udostępnianiu w formie zaświadczenia.
Kolegium odwołując się z kolei do wyroku WSA we W. z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 436/10 stwierdziło, że tryb uzyskania informacji o treści planu miejscowego, wymieniony w art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na zasadzie regulacji szczególnej, wyłącza - w zakresie jakim istnieje możliwość wydania wypisów i wyrysów planów miejscowych - wydawania w tym zakresie zaświadczeń.
Wnioskodawczyni nie żądała od organu wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby prostego przeniesienia (cytowania) zapisu planu, ale wymagało dokonania interpretacji tego planu. Zaświadczenia o żądanej treści organ nie mógł więc wydać, poza tym wnioskodawczyni mogła uzyskać stosowny wypis i wyrys z planu miejscowego przedstawiający treść planu w odniesieniu do konkretnej działki. Kolegium zauważyło, że istniałaby możliwość wydania zaświadczenia, w którym organ dokonuje interpretacji postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, np. gdy wydania zaświadczenia domaga się organ nadzoru budowlanego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. G. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. uznając go za krzywdzące, naruszające zasadę równości i prawa własności. W tym kontekście skarżąca wskazała, że na terenie miasta Z. w tej samej jednostce strukturalnej funkcjonują warsztaty samochodowe, a ich działalność nie jest uznawana za sprzeczną z planem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do autokontroli swego stanowiska.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej, ustanowiony z urzędu, poparł skargę stwierdzając, że nie można zgodzić się z poglądem organów o niedopuszczalności wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Na wstępie rozważań wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia, uregulowane w przepisach Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym. W postępowaniu tym nie stosuje się wszystkich przepisów odnoszących się do ogólnego postępowania (jurysdykcyjnego), lecz wyłącznie te dotyczące postępowania wyjaśniającego i to tylko, jak zastrzega art. 218 § 2 Kpa, w koniecznym zakresie do wydania zaświadczenia. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 – Lex nr 594852 zaświadczenie nie jest aktem woli, ale wiedzy organu, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej z tego powodu, że nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 218 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W tym ostatnim przypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przedstawionej regulacji wynika, że zaświadczenie nie mając charakteru prawotwórczego, może stanowić środek dowodowy w postępowaniu ogólnym administracyjnym, niejednokrotnie o decydującym znaczeniu dla wyniku sprawy, do czego wypadnie jeszcze powrócić.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w kontekście powyższych uwag przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść wniosku skarżącej z dnia [...] r. do Prezydenta Miasta Z. Z treści tego wniosku wynika wyraźnie, że domagała się wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aczkolwiek skarżąca nie wskazała, w jakim celu zamierza przedłożyć zaświadczenie o żądanej treści w Starostwie Powiatowym w Z., to jednakże we wniosku tym wskazała, że zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Opisane we wniosku zamierzenie podlega zaś reglamentacji organu administracji architektoniczno – budowlanej (starosty, prezydenta miasta na prawach powiatu), gdyż wymaga zgłoszenia temu organowi – art. 71 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Niedołączenie takiego zaświadczenia do zgłoszenia jest istotnym brakiem przedłożonej dokumentacji.
Okoliczność ta uszła uwadze Kolegium, skoro dostrzega, że w niektórych przypadkach z mocy wyraźnego przepisu właściwy organ wydając zaświadczenie dokonuje interpretacji postanowień planu miejscowego. W sposób niezasadny Kolegium ograniczyło taką możliwość do postępowania prowadzonego przez właściwy organ nadzoru budowlanego w celu zwalczenia skutków samowoli budowlanej, np. art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3, art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się zaś do poruszonej przez Kolegium możliwości uzyskania przez skarżącą wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy stwierdzić, że wypis i wyrys z planu miejscowego nie zastępuje zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (podobnie jak nie może zastąpić decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Zgłaszając zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest wystarczające dołączenie dokumentu w postaci wypisu i wyrysu z planu miejscowego, konieczne jest bowiem dołączenie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było również podstaw do przyjęcia przez Kolegium, że pomimo błędnej argumentacji zawartej w postanowieniu Prezydenta Miasta Z. należało utrzymać w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zwrócić należy uwagę, czego nie dostrzegło Kolegium, że organ pierwszej instancji uznał, że wyłącznie z powodu uprzedniego załatwienia sprawy w drodze postanowienia zachodzi podstawa do odmowy wydania zaświadczenia. Wynika to wprost z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji powołującego się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
Jak już zauważono postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, stąd zasada res indicata nie może znaleźć zastosowania tak co do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści, jak i wydanego uprzednio zaświadczenia. Odwołując się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10 – Lex nr 745045 wskazać trzeba, że możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania postanowienia odmownego lub wydanego zaświadczenia. Jednakże dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza, że strona może skutecznie ponawiać czynności przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zmiana któregokolwiek z tych elementów oznacza, że wydane postanowienie lub zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub faktom.
W rozpoznawanej sprawie pogląd o tożsamości wniosków z dnia [...] r. i [...]r., bez przeprowadzenia dogłębnej analizy ich treści, nie jest usprawiedliwiony. Pierwszy wniosek o wydanie zaświadczenia (zmiana sposobu użytkowania stodoły i kurnika na auto – serwis) był na tyle nieprecyzyjny, że organ uznał za celowe wezwanie wnioskodawczyni o jego sprecyzowanie, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] r. W odniesieniu do wniosku w obecnie rozpoznawanej sprawie organ nie miał już wątpliwości, co jest o tyle niezrozumiałe, że pomiędzy tymi wnioskami skarżąca złożyła jeszcze inny z dnia [...]r. w odniesieniu do tych samych obiektów uzyskując zaświadczenie z dnia [...]r., nr [...] o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami tego samego planu miejscowego (chodziło o zmianę sposobu użytkowania polegającą na użytkowaniu obiektów jako myjni samochodowej, sklepu i komisu). Nie do odparcia jest w tej sytuacji zarzut skarżącej, iż pogląd o tożsamości wniosków jest co najmniej przedwczesny, w każdym zaś razie dowolny.
Nie znajdują uzasadnienia stanowcze twierdzenia o niezmienionym stanie prawnym, co nie odnosi się wszak do aktu prawa miejscowego. W dalszym ciągu moc obowiązującą na przedmiotowym terenie ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. – tereny przemysłowo – składowe – część wschodnia z otoczeniem i osiedlem L. – S., uchwalony przez Radę Miejską w Z. w dniu [...]r., nr uchwały [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2002 r. Nr 81, poz. 2907). Działki skarżącej położone są w terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną oraz jej uzupełnienie z dopuszczeniem usług. Według § 3 pkt 6 planu m.in. na terenach o dopuszczonych usługach, z wyjątkiem terenów produkcyjnych oraz produkcyjno – składowych zakazuje się lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem stacji paliw. W poprzednim postępowaniu organy stanęły na stanowisku, że w świetle § 3 pkt 6 planu oraz § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego.
Jednakże w dacie orzekania przez organy w niniejszym postępowaniu nie sposób uznać za poprawne odwołanie się do nieobowiązującego już rozporządzenia, gdyż z dniem 15 listopada 2010 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) i z tym dniem utraciło moc rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. Zatem kwestia, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działkach skarżącej może zostać uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (po precyzyjnym ustaleniu rodzaju zamierzenia) i w konsekwencji, czy jest niezgodna z planem miejscowym winna zostać rozważona biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, a zatem także z punktu widzenia treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).
Uwaga ta jest o tyle istotna, że w słowniczku wyrażeń używanych w planie (§ 2 ust. 2) brak jest definicji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jedynie w § 3 pkt 6 planu odwołano się wprost do tego pojęcia z zastrzeżeniem, że na terenach usług oraz innych terenach o dopuszczonych usługach przedsięwzięcie takie nie obejmuje stacji paliw.
Z tych wszystkich względów zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji należy uznać za wydane z naruszeniem art. 218 § 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, dodatkowo zaś postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 Kpa, natomiast zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa. Stwarza to podstawę do uchylenia obu kontrolowanych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Jednocześnie, z mocy art. 152 tej ustawy, należało orzec o niewykonalności wyroku do czasu jego uprawomocnienia się, a nadto zasądzić od organu na rzecz skarżącej poniesione koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi (art. 200 ustawy). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznając adwokatowi – przy uwzględnieniu rodzaju sprawy i nakładu pracy – wynagrodzenie w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w pierwszej kolejności ustali organ rodzaj i charakter zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, w tym celu wezwie skarżącą o precyzyjne określenie zamierzenia. Pozwoli to dopiero na dokonanie konfrontacji tego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji – w zależności od ustaleń – na wydanie zaświadczenia bądź postanowienia, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa.