Uzasadnienie
Pismem z [...] r. Prezydent Miasta Raciborza zawiadomił A. P. i R. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia działki nr 1 położonej w R. przy ul. [...]. Postępowanie zostało wszczęte w związku z umową zawartą przez strony postępowania w dniu [...] r., której przedmiotem było zbycie prawa wieczystego użytkowania działki nr 1 o pow. 0,0933 ha oraz stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot prawa własności wiaty magazynowej. W sporządzonym operacie szacunkowym wartość nieruchomości w stanie przed zmianą planu ustalona została na 49 720 zł, zaś po zmianie planu na 80.779 zł.
Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, decyzją z [...] r. Prezydent Miasta R. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla A. P. jako współwłaścicielki w ½ w kwocie 4.658, 85 zł i dla R. P. jako współwłaściciela w ½ w kwocie 4.658,85 zł. (łączne w kwocie 9.317,70 zł). W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 37 ust. 1 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/396/2004 Rady Miasta Raciborza z 22 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 25 stycznia 2005 r., nr 11, poz. 289), działka była w całości zlokalizowana w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] – tereny dróg publicznych klasy główna.
Po zmianie planu wprowadzonej uchwałą Rady Miasta Raciborza nr XII/170/2011 z 30 listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 7 lutego 2012 r., poz. 687) działka leży w całości w jednostce oznaczonej symbolem [...]– Tereny produkcji z zabudową techniczno-magazynową. Uchwała o zmianie planu wprowadziła stawkę procentową, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30%. Nieruchomość została zbyta [...]r. Organ I instancji stwierdził, że zmiana postanowień planu doprowadziła do wzrostu wartości nieruchomości, w wysokości wyliczonej w sporządzonym operacie. Operat został sporządzony zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.).
W odwołaniu od decyzji strony wniosły o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zasadne jest w sprawie ustalenie opłaty, podczas gdy w okolicznościach sprawy świadczy ono o naruszeniu zasad Konstytucji i zasad postępowania administracyjnego. Zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. [...] Sądu Okręgowego w G. Wydział Zamiejscowy w R. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła część składową przedsiębiorstwa prowadzonego przez strony. Uchwałami z roku 2004 i 2006 dokonano zmian w planie miejscowym, efektem których było przeznaczenie części gruntów stron pod drogę publiczną o symbolach [...] i [...]. W wyniku tych zmian te części nieruchomości utraciły dla stron znaczenie gospodarcze, nie dawały się zbyć i nie było możliwości zagospodarować ich na potrzeby działalności gospodarczej.
Wobec powyższego strony wystąpiły w roku [...] z powództwem na podstawie art. 36 § 1 pkt 2 u.p.z.p. do Sądu Okręgowego w G. Wydziału Zamiejscowego w R. (sygn. akt [...]). Sąd I instancji uwzględnił powództwo, ale Sąd Apelacyjny uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu Sąd Okręgowy oddalił powództwo. W trakcie procesu gmina podjęła kroki w celu zmiany planu i w konsekwencji plan ten zmieniła, eliminując z terenu działki stron pas drogowy, przywracając poprzedni sposób użytkowania. Zmiana planu wywołana została procesem i finalnie miała wpływ na jego wynik. Po zmianie planu nie było możliwe uwzględnienie powództwa. Przedawnieniu uległo także roszczenie z art. 36 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Zmiana planu nie doprowadziła zatem do jakiegokolwiek wzbogacenia stron. W sprawie należy dokonać wykładni celowościowej art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W sprawie doszło do wypaczenia sensu i celu ustawy, albowiem gmina najpierw obniżyła wartość nieruchomości przeznaczając ją pod drogę publiczna, a następnie przywróciła poprzedni sposób użytkowania, tym samym zwiększając wartość.
Nie doszło do realnej zmiany wartości w sensie ekonomicznym, przy pierwszej zmianie planu miała ona taką samą wartość jak po ostatniej. Nominalna zmiana wartości jest natomiast efektem nie zmiany planu, ale inflacji, zmiany stóp procentowych, zmiany wartości pieniądza, czynników geopolitycznych, wzrostu dochodu narodowego.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono regulację art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzono, że sporządzony w sprawie operat zawiera określenie celu wyceny, wyboru podejścia i metody wyceny, nie zawiera błędów rachunkowych i omyłek mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Wzrost wartości wyliczono w oparciu o prawidłowy operat. Przepisy prawa nie reglamentują dopuszczalnej częstotliwości dokonywania zmian planu ani ich zakresu. Ochronie interesów właścicieli służy art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
W skardze do sądu administracyjnego strony wniosły o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do ustalenia opłaty. W uzasadnieniu powtórzono argumenty podane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie jest zatem tak, że właściciel może korzystać ze swojej nieruchomości w dowolny sposób. Podstawowy wpływ na przeznaczenie terenu, w konsekwencji na jego wartość, mają ustalenia planu miejscowego. Skutkiem przyjęcia lub zmiany planu może być zmiana wartości poszczególnych nieruchomości. Z tego powodu ustawa w art. 36 przewiduje mechanizmy finansowe równoważące wpływ uchwalenia planu na wartość poszczególnych nieruchomości. Z jednej strony, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Jeżeli uprawniony nie skorzystał z tego prawa, a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Inaczej przedstawia się sytuacja osoby, której nieruchomość zyskała na wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściciel lub użytkownik wieczysty który zbywa taką nieruchomość uiszcza jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, ustalaną decyzją wójta. Opłata ta nie jest zatem równa wysokości uzyskanego wzrostu wartości, ale stanowi jej procent, nie wyższy niż 30 %. Stanowi ona dla gminy pewną rekompensatę za poniesione koszty uchwalenia planu, w tym związane z wypłatą odszkodowań osobom, których grunty straciły na wartości.
Zarówno roszczenia z tytułu obniżenia wartości, jak i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości są ograniczone w czasie okresem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Oznacza to, że właściciel działki może uniknąć opłaty, jeżeli wstrzyma się ze sprzedażą przez okres 5 lat, zaś organ traci uprawnienie do ustalenia opłaty, jeżeli w okresie 5 letnim nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1397/11, lex 1367249). W niniejszym przypadku zmiana planu została opublikowana 7 lutego 2012 r., a skarżący zbyli nieruchomość aktem z [...] r., zatem przed terminem określonym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p.
Bezsporne jest także w sprawie, że w gminie doszło do zmiany planu miejscowego, skutkującej zmianą przeznaczenia terenu nieruchomości skarżących. Okoliczność ta jest wskazywana w skardze jako argument przemawiający za brakiem podstaw do ustalenia opłaty i koniecznością zastosowania celowościowej wykładni przepisów regulujących tę opłatę. Strona skarżąca nie wskazuje jednak, na czym miałaby w okolicznościach niniejszej sprawy polegać taka celowościowa wykładnia, w szczególności jaki cel winien zostać uwzględniony. Niewątpliwie celem instytucji uregulowanych w art. 36 i 37 u.p.z.p. jest finansowe rekompensowanie skutków przyjęcia określonego przeznaczenia terenu i nie jest jasne, jaki inny cel winien zostać wzięty pod uwagę. Argumentacja skargi w istocie koncentruje się na tezie, że w sprawie zmiana planu nie doprowadziła do zmiany wartości, ta kwestia ma już jednak związek z obliczeniami operatu, a nie z możliwością odstąpienia od stosowania art. 36 i 37 u.p.z.p.
W szczególności nie mógł odnieść skutku argument, że gmina dokonując zmiany planu zniosła jedynie skutki przeznaczenia terenu pod drogę, przywracając poprzednie przeznaczenie terenu. Jakkolwiek strona skarżąca nie udokumentowała, jakie było przeznaczenie terenu przez przeznaczeniem go pod drogę, okoliczność ta w przekonaniu Sądu nie wymagała wyjaśnienia. Ustawa nie zna instytucji "przywrócenia" poprzedniego przeznaczenia terenu jako jakiejś szczególnej formy zmiany dotychczasowego planu. Nie może w szczególności w sprawie znaleźć zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jego dyspozycja dotyczy bowiem konkretnych przypadków związanych ze skutkami utraty mocy obowiązującej z mocy prawa planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jako regulacja szczególna względem art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie mogło z tego względu być brane pod uwagę przeznaczenie terenu w planie ewentualnie obowiązującym przez zmianą polegającą na przeznaczeniu działki pod drogę.
Jeżeli nie zachodzi sytuacja szczególna, o jakiej mowa w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek uwzględniać jedynie przeznaczenie w planie zmienianym i planie zmieniającym dotychczasowe przeznaczenie terenu, z pominięciem regulacji wcześniejszych. Ustawa nie wprowadza także przesłanki związanej w motywami i przyczynami dokonanej przez gminę zmiany, muszą one zatem pozostać poza zakresem zainteresowania Sądu jako prawnie irrelewantne.
W konsekwencji sprawa koncentruje się na wyliczeniu wzrostu wartości i związku tego wzrostu ze zmianą planu, porównaniu jednak mogą przy tym podlegać jedynie postanowienia planu aktualnie obowiązującego i planu go poprzedzającego, oczywiście z uwzględnieniem okoliczności i czynników mających znaczenie dla określenia wartości przy uwzględnieniu przeznaczenie wprowadzonego każdym z tych planów. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Reguły dotyczące sporządzania operatu i szacowania nieruchomości dla różnych potrzeb określają przepisy rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W sprawie został sporządzony operat, jednak na żadnym etapie postępowania, w tym także w skardze do sądu, strona nie zgłosiła pod adresem tego operatu jakichkolwiek merytorycznych zarzutów.
W tej sytuacji, jakkolwiek Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, weryfikacja akceptującej oceny operatu dokonanej przez organy może się odbyć jedynie ze względu na formalną jego poprawność i przy uwzględnieniu danych wynikających z materiału sprawy. Należy przy tym zawrócić uwagę, że zgodnie z art. 150 u.g.n. w sporządzonych operatach dokonano wyceny wartości rynkowej. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Ustalona w operacie wartość nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjną wynosi 80.779 zł i jest nieznacznie niższa od kwoty faktycznie uzyskanej ze sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki.
Skarżący nie wskazali, aby transakcja została zawarta w jakiś szczególnych okolicznościach, które uzasadniają uzyskanie ceny odmiennej od rynkowej. Jakkolwiek przepisy nie wymagają uwzględnienia przy wycenie ceny faktycznie uzyskanej ze sprzedaży, to zbieżność szacunku z faktycznie uzyskaną ceną za grunt są okolicznością, która pozwala uznać, że ocena miarodajności operatu w części dotyczącej wartości działki po zmianie planu, nie rodzi zasadniczych zastrzeżeń.
Skarżący nie zakwestionowali danych faktycznych będących podstawą sporządzenia operatu. Nie ma więc podstaw do negowania, że rzeczoznawca dysponował danymi z rynku nieruchomości, pozwalającymi na określenie wartości działek o przeznaczeniu drogowymi i o przeznaczeniu pod zabudowę na terenach produkcji. Wyboru właściwego podejścia i metody szacowania dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie, stan nieruchomości i dane o cenach nieruchomości podobnych art. 154 u.g.n.). W operacie rzeczoznawca określił prawidłowo cel wyceny, wskazując przy tym na ustalanie wartości rynkowej. Dla ustalenia tej wartości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i metodę korygowania ceny średniej. Dla wyceny nieruchomości sprzed zmiany planu zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Ustalono ją na podstawie analizy 12 transakcji nieruchomościami podobnymi, dotyczącymi działek przeznaczonych pod komunikację, stanowiącymi przedmiot prawa własności.
Zgodnie z § 36 ust. 6 w związku z ust. 4 rozporządzenia, dopuszczalne jest ustalenie wartości w oparciu o dane dotyczące cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyjaśniono, że rynek nie charakteryzuje się różnicami cenowymi dla działek stanowiących przedmiot prawa własności i działek w użytkowaniu wieczystym. Wartość współczynnika korygującego określono na poziomie 1, ze względu na brak okoliczności szczególnych. Taki wniosek jest w ocenie Sądu uzasadniony, albowiem niewątpliwie takie cechu jak dostępność komunikacyjna, kształt działki czy jej wielość nie mają znaczenia dla wartości działek przeznaczonych pod drogi. Zastosowana do obliczenia wartości po zmianie planu metoda porównywania parami nie budzi wątpliwości, Sąd nie dostrzegł także omyłek w przeprowadzonych wyliczeniach. Prawidłowo także została wyliczona wysokość opłaty od różnicy pomiędzy ustalonymi dwiema wartościami. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania oceny organów, że operat zawiera wymagane elementy i może stanowić miarodajny dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.