Uzasadnienie
L. M. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 9 grudnia 2021 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E. S. Prezydent Miasta R. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił jej bezterminowo prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką począwszy od dnia 12 października 2021r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność matki i dodatkowo jest ona w związku małżeńskim, a jej 76-letni mąż legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżąca akcentowała treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego. Tymczasem organ I instancji nie uwzględnił przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego chociaż jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad matką, bo jej mąż nie może jej wykonywać z powodu zaburzeń [...] oraz choroby [...], [...] i [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/253/2022/1317/AK, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.570) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniosło, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczeń jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, jednakże w tezach tego wyroku stwierdza się, iż nie oznacza to uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również nie prowadzi to do wykreowania "prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Dodatkowo, w tezach licznych wyroków wydanych przez WSA w Gliwicach stwierdza się, iż obecnie ugruntowała się linia orzecznicza, według której po wejściu w życie tego wyroku nie można odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 2.08.2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 i wyrok z dnia 21.10.2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16) i Kolegium podziela to stanowisko. Z art. 17 u.ś.r. wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga stwierdzenia przez organ, iż spełnione zostały kumulatywnie następujące przesłanki;
- 1) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 2) osoba ubiegająca się o świadczenie tnie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,
- 3) wystąpiła konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę ubiegającą się o świadczenie,
- 4) pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź JeJ nie podjęciem a koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności występuje związek przyczynowy,
- 5) nie zachodzą wyłączenia prawa do świadczenia przewidziane w art. 17 ust. 5 ustawy.
Przepis art. 17 u.ś.r. ma charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to znaczy, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne trzeba spełnić wszystkie zawarte w tym przepisie przesłanki. Zgodnie z brzmieniem jego ust. 5 pkt 2 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 27.12.2021 r. wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką ale organ I instancji nie ustalił w toku postępowania, czy z tego powodu rezygnuje z zatrudnienia. Z uwagi na ekonomikę postępowania Kolegium nie prowadziło postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż na uwagę zasługuje fakt, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z tej przyczyny skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca uznała ją za krzywdzącą i wadliwą z uwagi na uznanie, iż sam fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim stanowi podstawę odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Załączyła zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia ojca i potrzebie nad nim opieki oraz jego orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przy piśmie z dnia 13 maja 2021 r. (k. 12 akt sądowoadministracyjnych) skarżąca wskazała na błąd w decyzji organu I instancji w zakresie oznaczenia imienia i nazwiska jej matki oraz ponownie nadesłała orzeczenie o zaliczeniu jej ojca do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, które jest datowane na dzień [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów u.ś.r.
W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę nad matką w pierwszej kolejności winien świadczyć jej mąż, który nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako córka byłaby zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności tylko w przypadku, gdyby mąż osoby wymagającej opieki (matki) miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w jego ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organ odwoławczy wykładni wskazanego przepisu, prowadzącego w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a zarazem jej ojciec, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.
W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno pomijać wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę szczególny cel tejże regulacji, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie.
Wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14).
Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20).
W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki (matki), jest osobą, która ma obecnie 78 lat (ur. [...]1944 r.) i z deklaracji skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że jest przewlekle chory i sam wymaga wsparcia, co potwierdza orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r.
W orzecznictwie sądowym, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem racjonalny ustawodawca wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy.
Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat.
Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.).
Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, dlatego nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Po 122/15). Stąd też w świetle powyższego wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny.
W ocenie składu orzekającego fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia ojca skarżącej i zarazem męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą jako córkę osoby wymagającej opieki.
Stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami.
Nie można przy tym z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą takiej opieki wymagającą.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez ojca skarżącej, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody oraz odniesie się do nie będących przedmiotem analizy pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl