Uzasadnienie
W dniu 5 października 2015 r. H. C. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce geodezyjnej nr [...] przy ulicy [...] w S. Ponieważ z załączonego projektu budowlanego wynikało, że przedmiotem inwestycji jest również nadbudowa budynku, organ wezwał wnioskodawczynię do wyjaśnienia rodzaju zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi pismem złożonym 26 października 2015 r. wyjaśniono, że intencją wnioskodawczyni jest uzyskanie pozwolenia na rozbudowę polegającą na nadbudowie poddasza użytkowego.
Postanowieniem z dnia [...] r. organ wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych projekcie nieprawidłowości, w tym usunięcie niezgodność planowanej nadbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z [...] r., poz. [...], zwanego dalej w skrócie "mpzp").
W odpowiedzi na ww. postanowienie złożono poprawione egzemplarze projektu budowlanego wraz z pismem przewodnim. Pozostawiono jednak projekt bez zmian w zakresie dotyczącym nadbudowy przedmiotowego budynku. W ww. piśmie przewodnim stwierdzono, że w opinii projektanta oraz inwestora projekt obejmujący nadbudowę budynku jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, iż projekt budowlany wnioskowanej inwestycji jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest bowiem na obszarze mieszkaniowo - usługowym ekstensywnej zabudowy, oznaczonym na rysunku planu symbolem MU-II. Zgodnie zaś z treścią zapisów ww. planu, na tym obszarze, istniejąca zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa i usługowa oraz związana z prowadzeniem nieuciążliwej produkcji może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków pod warunkiem utrzymania wymienionego w ust. 1 przeznaczenia terenu. Z treści tej wynika, zdaniem organu, że ww. plan nie przewiduje możliwości nadbudowy zabudowy mieszkaniowej, a jedynie rozbudowę i przebudowę, z którymi pojęcie nadbudowy nie jest tożsame.
Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniosła H. C. reprezentowana przez S. C., podnosząc że:
zgodnie z zapisami § 12 ust. 2 pkt 2 mpzp na obszarze mieszkaniowo-usługowym MU-II wolne tereny przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz obiekty i urządzenia usługowe, a wysokość budynków dopuszcza się do dwóch kondygnacji, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się między innymi maksymalną wysokość zabudowy. Należy więc przyjąć, że mpzp wskazał wysokość zabudowy na przedmiotowym terenie w § 12 ust. 2 pkt 2 (2 kondygnacje z możliwością podpiwniczenia), gdyż nigdzie więcej w zapisach mpzp dla rzeczonego terenu nie ma odniesienia do wysokości budynków, w § 12 ust. 2 pkt 1 mpzp przewidziano między innymi możliwość "wymiany" istniejącej zabudowy, zatem projektant i inwestor przyjęli, że nadbudowa o jedną kondygnację parterowego budynku jest dopuszczalna, jako szczególny rodzaj rozbudowy, mpzp powstał w 1998 r. wówczas nie funkcjonowała jeszcze legalna definicja rozbudowy, pojęcie "wymiana budynku" nie funkcjonuje w prawie budowlanym ani w planowaniu przestrzennym, jeżeli zaś "wymiana budynku" oznacza zburzenie starego i budowę nowego, to według zapisu § 12 mpzp należy przyjąć, że stary budynek można "wymienić" na nowy i wybudować go o wysokości do dwóch kondygnacji, zburzenie przedmiotowego budynku i postawienie w jego miejsce nowego o wysokości dwóch kondygnacji byłoby zgodne z ustaleniami mpzp, dlatego ustalenia planu są nielogiczne i niejasne, stanowisko organu I instancji stanowi jawny obraz łamania praworządności i ingerowania w prawo własności.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa i nadbudowa stanowią osobne rodzaje budowy. Projekt budowlany planowanej inwestycji zakłada zwiększenie wysokości budynku z 484 cm do 883 cm oraz jego przekrycie dachem dwuspadowym z lukarnami o płaskich dachach. W projekcie przewidziano wykorzystanie powstałego poddasza na cele mieszkalne. Projektowane poddasze posiada w świetle wysokość 250 cm, zatem zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stanowi ono dodatkową kondygnację.
Po dokonaniu analizy zamierzeń inwestora w oparciu o rozważania dotyczące pojęć rozbudowy i nadbudowy, Wojewoda [...] podzielił stanowisko Prezydenta Miasta S., iż projektowany zakres robót budowlanych stanowi nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe, nie zaś jego rozbudowę. Zatem stwierdzić należy, iż jest on niezgodny z zapisami § 12 ust. 2 pkt 1 mpzp, który dopuszcza jedynie wymianę, rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nie zaś jej nadbudowę.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej [...]WINB wyjaśnił, że zapisy § 12 ust. 2 pkt 2 mpzp dotyczą wolnych terenów, nie zaś terenów zabudowanych. Fakt, że dla wymiany, rozbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej (której dotyczy § 12 ust. 2 pkt 1 mpzp) nie wskazano w mpzp maksymalnej wysokości zabudowy nie oznacza, że można w tym zakresie przyjąć maksymalną wysokość zabudowy przewidzianą dla wolnych terenów, o których mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 mpzp. Zatem, zdaniem organu, błędne jest stanowisko skarżącej, iż na terenie zabudowanym można dokonać wymiany lub budowy nowego obiektu do wysokości określonej w § 12 ust. 2 pkt 2 mpzp dla wolnych terenów.
Organ podzielił stanowisko skarżącej, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się między innymi maksymalną wysokość zabudowy, a także, iż zapisy planu miejscowego powinny być jasne i logiczne. Jednakże organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji by na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdzać braki czy nieprawidłowości planu miejscowego.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. H. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 35 ustawy prawo budowlane. Zarzuty powyższe skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi, wskazując co do zasady analogiczne argumenty jakimi posłużyła się w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozważyła szeroko znaczenie pojęcia wymiany budynku i rozbudowy budynku, przywołując definicje spotykane w literaturze, przytoczyła nadto dwa odnoszące się do planów miejscowych orzeczenia sądów.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia organu I instancji decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane bowiem zostały z naruszeniem art. 35 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego.
Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ ten doszedł do wniosku, że zamierzona inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] r.), nie przewiduje on bowiem na terenie oznaczonym symbolem MU-II możliwości nadbudowy istniejących budynków, a jedynie ich wymianę, rozbudowę i przebudowę. Jak nadto zaakcentował Wojewoda [...] przewidziana w planie dopuszczalność budowy budynków dwukondygnacyjnych odnosi się jedynie do budynków nowych na terenach wolnych od zabudowy, nie zaś do możliwości podwyższenia obiektów parterowych, istniejących.
Oceny, iż planowana inwestycja jest z powyższych względów, sprzeczna z ustaleniami planu zdaniem Sądu nie można jednak podzielić. Ocena taka i w konsekwencji odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, wymagałyby bowiem jednoznacznego wykazania zachodzącej pomiędzy planowaną inwestycją a ustaleniami planu sprzeczności. Sprzeczność ta wynikać musiałaby zaś nie z domysłów i interpretacji lecz z prostego zestawienia odnośnego tekstu planu z charakterem i parametrami planowanej inwestycji, które to zestawienie, ujmujące całość, nie zaś wybrany fragment ustaleń dotyczących istniejących obiektów, w sposób jednoznaczny wskazałoby niezgodność. W rzeczywistości jednak owo zestawienie w przedmiotowej sprawie nie uprawnia do oceny, iż inwestycja pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami planu.
Wskazać w tym miejscu należy, iż zawarte w § 12 ust. 2 ustalenia planu odnoszące się do "Obszaru mieszkaniowo-usługowego ekstensywnej zabudowy" przewidują, iż:
- 1) istniejąca zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa i usługowa oraz związana z prowadzeniem nieuciążliwej produkcji może podlegać wymianie, rozbudowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków, pod warunkiem utrzymania wymienionego w ust. 1 przeznaczenia terenu,
- 2) wolne tereny przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz obiekty i urządzenia usługowe. Wysokość budynków do dwóch kondygnacji z możliwością podpiwniczenia o wysokości do 1,5 m nad poziomem terenu.
Zamiarem skarżącej jest podwyższenie istniejącego budynku parterowego o dodatkową kondygnację (poddasze użytkowe), a tym samym jego nadbudowa. Skoro zaś chodzi o budynek istniejący to obydwa organy wywodzą, iż w § 12 ust. 2 pkt 1 planu nie wskazano możliwości nadbudowy istniejącego obiektu, a tylko jego wymiany, rozbudowy i przebudowy. Nadbudowa zaś, jak stwierdzają organy, nie mieści się pojęciu rozbudowy, podwyższeniu ulega bowiem wysokość budynku o dodatkową kondygnację. Sąd zauważa jednak, że powyższe twierdzenie oparte jest na założeniu przez oba organy, że plan posługuje się pojęciem rozbudowy w sposób zgodny z jego rozumieniem przyjętym w Prawie budowlanym, w którym art. 3 pkt 6 jednoznacznie wskazuje, że nadbudowa stanowi inną formę budowy niż rozbudowa. Założenie to, zdaniem Sądu, jest jednak nieuprawnione, skoro w tym samym punkcie plan traktuje o wymianie istniejącego budynku, a zatem posługuje się pojęciem niejasnym, Prawu budowlanemu nieznanym.
Skoro zatem w tym samym zdaniu plan posługuje się pojęciem wymiany budynku i pojęciem jego rozbudowy, a wymiana nie odpowiada definicjom sformułowanym w prawie budowlanym, to nie ma żadnych podstaw do formułowania tezy, iż akurat "rozbudowa" odpowiada pod względem znaczeniowym art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, W konsekwencji można raczej sądzić, że określenie "rozbudowa" mieści w sobie potoczne rozumienie określenia, mając na myśli każde zwiększenie gabarytów obiektu, zarówno zatem jego długości, szerokości, jak i wysokości.
O takim kierunku interpretacji jako właściwym świadczy zdaniem Sądu wewnętrzna logika § 12 ust. 2 planu, a zwłaszcza wymagający wykładni funkcjonalnej, a nie li tylko literalnej, związek pomiędzy pkt 1 i 2 tegoż ustępu. Zważyć bowiem należy, że pkt 1 dopuszcza dalsze istnienie wszystkich budynków zagrodowych, mieszkaniowych, usługowych i produkcyjnych (w których prowadzona jest produkcja nieuciążliwa), niezależnie od ich obecnej wysokości, nawet jeśli wynosi ona np. w przypadku budynków wielorodzinnych, wiele kondygnacji. Co więcej, obiekty te mogą być rozbudowywane. W odniesieniu do nowej zabudowy plan jest o wiele bardziej rygorystyczny. Zezwala jedynie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i obiekty usługowe, ograniczając nadto ich dopuszczalną wysokość do dwóch kondygnacji.
W konsekwencji uznać należy, że pkt 1 stanowi regulację szerszą, znacznie bardziej liberalną dla inwestora niż ograniczający możliwości budowy pkt 2. Skoro zatem pkt 1 dopuszcza dalsze istnienie wysokich, wielokondygnacyjnych budynków z możliwością ich dalszej rozbudowy, a nawet rygorystyczny pkt 2 dopuszcza budowę budynków dwukondygnacyjnych to przeczy logice teza, iż właściciel budynku parterowego nie może podwyższyć go o dodatkową, drugą kondygnację skoro mógłby to uczynić budując na wolnym terenie obiekt od podstaw, a nadto budynek znajduje się w strefie, w której zezwala się na dalsze istnienie obiektów niezależnie od ich wysokości. Słusznie w tej mierze skarżąca zauważa, że gdyby wyburzyła istniejący budynek parterowy (który, jak wskazał w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik skarżącej stanowi jedyny obiekt istniejący na działce, a po jego rozbiórce teren stałby się wolny od zabudowy) to niewątpliwie, w oparciu o ustalenia zawarte w pkt 2, mogłaby wybudować obiekt dwukondygnacyjny.
Nielogiczne jest zatem wywodzenie, że choć na terenie wolnym od zabudowy można wybudować budynek dwukondygnacyjny, to jednak niedopuszczalnym jest w drodze nadbudowy przekształcenie budynku parterowego w dwukondygnacyjny. Rozumowanie takie prowadziłoby w efekcie do sytuacji, w której istniejący budynek parterowy na zawsze musiałby takim pozostać, pomimo że obok istnieją obiekty wyższe, a nadto powstawałyby nowe dwukondygnacyjne budynki mieszkalne. Trafnie też skarżąca przywołuje w skardze wspierający jej tok myślenia wydany w podobnej sprawie, choć odnoszący się do planu w innej gminie, prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2506/12 (mylnie wskazując jego sygnaturę jako 2056/12) podnoszący, iż "Nie ma powodów, dla których z punktu widzenia planistycznego należałoby ograniczać nadbudowę istniejących budynków, a dopuścić nową zabudowy o ww. kondygnacjach.
Analiza ww. planu każe przyjąć, że jego autorzy operowali pojęciami w ich potocznym rozumieniu – rozbudowa, czyli powiększenie istniejącego budynku tak "wszerz" jak i " wzwyż", a nie w rozumieniu ustawy prawo budowlane". Wykładnię wyrażoną w przywołanym wyroku tut. Sąd podziela. Niewłaściwym jest bowiem interpretowanie nieprecyzyjnych zapisów planu w sposób - wskutek zastosowania jedynie wykładni literalnej - pozbawiający je wewnętrznej logiki i pomijający systemową i funkcjonalną więź pomiędzy poszczególnymi ustaleniami.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organ będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu w zakresie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.