Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J.ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem działki nr "1" o powierzchni [...] ha, obręb [...], k.m. 6 stanowiącej własność M. P. na działki: nr "2" o powierzchni [...] ha, nr "3" o powierzchni [...] ha, nr "4" o powierzchni [...] ha, nr "5" o powierzchni [...] ha, nr "6" o powierzchni [...] ha, nr "7" o powierzchni [...] ha, nr "8" o powierzchni [...] ha, nr "9" o powierzchni [...] ha, nr "10" o powierzchni [...] ha, nr "11" o powierzchni [...] ha, nr "12" o powierzchni [...] ha, nr "13" o powierzchni [...] ha, nr "14" o powierzchni [...] ha, nr "15" o powierzchni [...] ha, zobowiązał M. P. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej przeprowadzonym na wniosek właściciela podziałem nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 uchwały nr XIX/197/2007 Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2008 r., Nr 5, poz. 92).
W uzasadnieniu organ wskazał na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. P., który wykazał po sporządzeniu aneksu (przy piśmie z dnia [...]r.), na skutek uwag strony z dnia [...]r. wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wartość nieruchomości po podziale wynosi [...] zł, a przed podziałem [...] zł. Kwota wzrostu wynosi zatem [...] zł i przy zastosowaniu stawki procentowej wynikającej z uchwały Rady Miasta (30%) skutkuje opłata adiacencką w wysokości [...] zł. Organ I instancji podał także, że strona została poinformowana o złożonym aneksie i do aneksu tego wniosła uwagi pismem z dnia [...]r. W piśmie tym strona zakwestionowała przyjęcie jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenionej działki położone:
- - w Z. o powierzchni [...] ha z uwagi na fakt, iż 50 % działki nie nadaje się pod zabudowę, gdyż stanowi teren zieleni,
- - na obszarze [...] o powierzchni [...] ha z uwagi na fakt, że znajdują się one na terenach usług i komunikacji, terenach ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, a także na terenach zieleni lęgowej i niskiej. Strona twierdziła, że nieruchomości te zaniżają określoną przez rzeczoznawcę średnią cenę działek. Zakwestionowała także wysokość sumy współczynników korygujących wyliczonych dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca do wszystkich tych uwag negatywnie ustosunkował się w piśmie z dnia [...]r., które zostało przesłane stronie pismem z dnia [...]r.
Ustalając opłatę adiacencką organ odwołał się do aneksu złożonego przy piśmie z dnia [...]r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P. wyrażając z niej niezadowolenie. Odnosząc się do operatu szacunkowego zarzuciła tendencyjny dobór działek objętych wcześniejszymi transakcjami dla wykazania różnicy cen. Aneks do operatu z dnia [...]r. sporządzono na skutek jej uwag, ale w dalszym ciągu znajdują się w nim działki, które powodują zaniżenie ceny gruntu. Podała także, że współczynniki operatu przed aneksem wynosiły [...], natomiast w aneksie [...], co odbiera jako manipulacje ceną w celu naliczenia bardzo wygórowanej opłaty adiacenckiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał treść art. 98a ust. 1, powołał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości oraz uchwałę Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z dnia 22 listopada 2007 r., a następnie opisał przebieg postępowania. Organ stwierdził, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołująca się nie przedstawiła własnej wyceny spornych gruntów (kontroperat), uzyskała dwukrotnie odpowiedzi rzeczoznawcy, a więc w sytuacji dalszego kwestionowania wyliczeń, przeszedł na nią ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Nadto organ podał, że ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu, do sporządzenia którego niezbędna jest wiedza specjalistyczna może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Sporządzenie przeciwdowodu – opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców zależy jednak od inicjatywy strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w istocie skarżąca M. P. podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty, twierdziła, że opłata powinna być naliczona "zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W jej ocenie (pismo z dnia [...]r.) do działek przed podziałem wliczono działki nr "16" i działkę nr "17", działki te są w części terenami zieleni, ich cena to [...] zł za m2 oraz [...] zł za m2, odbiegają ceną od pozostałych działek, których cena wynosi od [...] do [...] zł za m2.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu. Nie może on ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ani zarzutów zawartych w odwołaniu, obowiązany jest bowiem ponownie rozstrzygnąć sprawę. "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (...)" (SA/Wr 1996/95 – ONSA1997, Nr 1, poz. 35). Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1). Oczywiście decyzja organu odwoławczego musi spełniać wymagania art. 107 kpa, co wynika z art. 140 kpa.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co oznacza, że organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe w sensie materialnym i procesowym, a jego rozstrzygnięcie jest zgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Jednakże jak wynika z zaskarżonej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie nie stanowi następstwa ponownego rozpoznania sprawy. Za ponowne rozpoznanie nie można bowiem uznać przytoczenia treści art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ani opisu postępowania. W całości nieuprawnione jest twierdzenie organu, że jedynie złożenie przez skarżącą kontroperatu (opinii) sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych skutkowałaby ponowną oceną sporządzonej przez rzeczoznawcę D. P. wyceny. Obowiązek złożenia operatu sporządzonego przez organizację zawodową rzeczoznawców, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez stronę postępowania nie wypływa z żadnego przepisu.
To bowiem na organ nałożony jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy a ustalenie wartości nieruchomości powinno być starannie zweryfikowane. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego to do jego obowiązków należy kontrola sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym i merytorycznym. Operat ten bowiem jest dowodem w sprawie i niezależnie od rangi jaką posiada w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej podlega ocenie organu (art. 80 kpa, por. II SA/Kr 1472/12).
Nie zmienia to faktu, że w przypadku gdy ocena sporządzonego operatu jest skomplikowana, ze względu na wiadomości specjalistyczne, organ może wnioskować o dokonanie oceny poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ nie podjął jednak nawet próby oceny operatu, aneksu, kolejnych zarzutów obecnej skarżącej i wyjaśnień biegłego.
Tajemnicą więc organu pozostanie na jakiej zasadzie uznał, że decyzja organu I instancji, oparta o opinię biegłej jest prawidłowa. Organ ten bowiem w ogóle nie dokonał kontroli operatu, aneksu i nie stwierdził czy odpowiada on wymogom prawa czy też nie. Niewątpliwie wiadomości szczególnych nie wymagało sprawdzenie operatu i aneksu pod kątem spełnienia wymagań rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dział IV).
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien więc mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu a podjęte rozstrzygnięcie powinno spełniać wymogi art. 107 kpa, w tym organ powinien ustosunkować się do wszystkich bardzo konkretnych zarzutów odwołania i to bez względu na ich zasadność. Orzekając ponownie organ powinien mieć na uwadze uchwałę NSA – I OPS 5/09 "upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną".
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
mw