Uzasadnienie
A. S. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 4 stycznia 2022 r. zwrócił się Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad ojcem - A. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] 2021 r.
Prezydent Miasta Z. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 17 oraz art. 24 ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem niepełnosprawność ojca powstała po ukończeniu 25-go roku życia, zatem nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zaznaczył, iż całodobowo sprawuje opiekę nad ojcem w związku z czym nie może podjąć zatrudnienia. Powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 17 marca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/605/2022/2950/DG, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, w skrócie: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 14 lutego 2022 r. W jej uzasadnieniu zanegowało stanowisko o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zgodnie z przywołanym wyrokiem art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczeń jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, jednakże w tezach tego wyroku stwierdza się, iż nie oznacza to uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również nie prowadzi to do wykreowania "prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa.
Kolegium podziela stanowisko zaprezentowane w tezach licznych wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż po wejściu w życie tego wyroku nie można odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 2.08.2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 i wyrok z dnia 21.10.2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16). Jednakże art. 17 u.ś.r. ma charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to znaczy, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne trzeba spełnić wszystkie zawarte w tym przepisie przesłanki. Zgodnie z brzmieniem jego ust. 5 pkt 2 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, a małżonek sprawujący nad nią opiekę i ubiegający się o to świadczenie spełnia pozostałe wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W rozpatrywanej sprawie ojciec skarżącego - A. S. ma 83 lata i jest żonaty. Na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas nieokreślony. Jego niepełnosprawność istnieje od dnia [...] 2014 r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] 2021 r. Jego 75-letnia żona - S. S. posiada orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudniania nr [...] w J. z dnia [...] 1995 roku, z którego wynika, iż została zaliczona do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (obecnie druga grupa inwalidów z ogólnego stanu zdrowia jest odpowiednikiem aktualnego stopnia niepełnosprawności na poziomie umiarkowanym). Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zdaniem Kolegium, skarżący pomaga ojcu w zakupach, ubieraniu, sprzątaniu, czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków. Jednak, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., pozostawanie ojca w związku małżeńskim, przy jednoczesnym braku legitymowania się przez żonę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący uznał ją za krzywdzącą i wadliwą, z uwagi na uznanie, iż sam fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz procesowego, tj. art. 7, art. 77 1, art. 80, art. 89 § 1, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując się na obrazującą stan zdrowia matki dokumentację medyczną załączoną do skargi uznał, że językowe brzmienie przepisów u.ś.r. narusza zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego za ustanowionego w drodze wyboru pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r. (k. 124 akt sądowoadministracyjnych) skarżący przedłożył brakujące pełnomocnictwo procesowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne ustalenie czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić w sposób właściwy obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela dokonanej przez Kolegium wykładni wskazanego przepisu, prowadzącej w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącemu wnioskowanego w związku z koniecznością opieki nad ojcem świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że jego żona i zarazem matka skarżącego, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.
W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno pomijać wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę szczególny cel ustawodawcy.
Wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, nawet jeśli ta osoba pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14).
Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20).
W realiach niniejszej sprawy matka skarżącego i żona osoby wymagającej opieki (ojca), jest osobą, która ma obecnie 75 lat (ur. [...] r.) i z deklaracji skarżącego oraz przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że jest przewlekle chora i sama wymaga wsparcia, co potwierdza zaliczenie jej do drugiej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (obecnie jest to odpowiednik stopnia niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym).
W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem racjonalny ustawodawca wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy.
Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat.
Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291). Przy czym uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.).
Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, dlatego nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Po 122/15).
W świetle powyższego wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny.
W ocenie składu orzekającego fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia matki skarżącego i zarazem żony osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego jako syna osoby wymagającej opieki.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez matkę skarżącego, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody oraz odniesie się do nie będących przedmiotem analizy pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego, jak też posiadania przez niego rodzeństwa.
Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. W przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480,- zł.), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.