Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. L. i Z. K. zwrócili się do Starosty Z. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w N. na działce nr [...],[...],[...].
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem z miejscowego planu zagospodarowania Gminy M. działki o nr ewid. [...],[...],[...] zlokalizowane są w jednostce strukturalnej o symbolu "MN" - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i letniskową (istniejącą). Jednakowoż powyższe nieruchomości objęte są strefą wolną od zabudowy 15 m od linii brzegowej potoku "W 15" natomiast przedłożony projekt zakłada lokalizację w odległości 9 m od linii brzegowej, a więc sprzecznie z planem miejscowym. Dodatkowo organ I instancji zauważył, że próba jakiejkolwiek innej lokalizacji przedmiotowego budynku nie jest możliwa, ze względu na wymóg strefy jak też warunki techniczne.
Decyzja wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).
Z. K. wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] r. uzyskał on bowiem decyzję Wójta Gminy M. nr [...] ustalającą warunki zabudowy terenu dla budowy budynku mieszkalnego i linię rozgraniczenia MZ-1, którą przedstawiony do zatwierdzenia projekt obejmuje. Do tego czasu strona prowadziła prace zabezpieczające brzegi potoku. W dniu [...] r. Z. K. otrzymał kolejną decyzję Wójta Gminy M. [...] o ustaleniu warunku zabudowy i ponownie wykreślono na niej linię rozgraniczenia MZ-1. Doprowadził wówczas na działkę energię elektryczną, utwardził betonowymi płytami drogowymi drogę gminną, ogrodził nieruchomość, obsadził zielenią i drzewami.
Następnie zlecił wykonanie projektu domu i projektu zagospodarowania działek i wystąpił do Starosty Z. o wydanie zezwolenia na budowę, dołączając odpowiednie uzgodnienia, w tym uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej (RZGW) - prawnym i jedynym organem do decydowania o zbliżeniu do spornego cieku wodnego - zezwalające na zbliżenie zabudowy do umocnionego koryta potoku, oddzielonego od planowanej inwestycji asfaltową drogą gminną. Polemizując z tezami zawartymi w uzasadnieniu decyzji inwestor podniósł też, iż jego zdaniem błędnie odczytano strefę wodną od zabudowy, wymierzając linijką 9 m, ponieważ jest to podana na projekcie zagospodarowania działki odległość planowanego budynku od asfaltowej drogi gminnej przecinającej działkę, a nie od linii brzegowej.
Nadto przywołano w decyzji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zapominając o ust. 3 tegoż artykułu stanowiącym, iż w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po bezskutecznym terminie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i odmowie pozwolenia na budowę.
Do odwołania Z. K. dołączył przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a także pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. opiniujące pozytywnie proponowaną lokalizację budynku oraz zbiornika na nieczystości.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż ponownie rozpatrzył wniosek inwestora i ustalił, że działki, na których wnioskodawca zamierza zlokalizować budynek mieszkalny usytuowane są w terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla części sołectwa N. zatwierdzonym uchwałą nr [...] przez Radę Gminy w M. w dniu [...] roku, oznaczony jest symbolem N1.61 MN i przeznaczony jest pod "zabudowę mieszkaniową, zagrodową i letniskową (istniejącą)". Po obu stronach potoku płynącego przez teren jednostki N1.61 MN wyznaczono w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego strefę ekologiczną (W-15) wolną od zabudowy pasem szerokości 15 m licząc od linii brzegowej potoku. W obszarze tej strefy zaprojektowano wnioskowany budynek mieszkalny Skarżącego. Powyższe ustalenia pozwalają, zdaniem organu II instancji, stwierdzić, że Starosta Z. działając w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego lokalizacja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ II instancji ustosunkował się nadto do twierdzeń Z. K. podając m.in., że wydane przez Wójta Gminy w M. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z lat [...] i [...] utraciły swoją ważność po okresie jednego roku od dnia ich wydania, natomiast pismo Wójta Gminy w M. z [...] roku nie jest decyzją lecz informacją o przeznaczeniu wnioskowanego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
Pismem z dnia [...] r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając podjętym rozstrzygnięciom naruszenie zarówno przepisów postępowania jak też prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej pozytywnie zaopiniował i wyraził zgodę na lokalizację planowanego budynku częściowo w strefie ochrony wód, a w konsekwencji przepisy prawa zostały zachowane. Nadto wskazał, że na innych działkach wydano zezwolenia na budowę w odległości 5m i mniejszej od krawędzi potoku np. na działce [...],[...],[...]. Po raz kolejny podniósł też, że nie zaproponowano mu możliwości odmiennego usytuowania budynku lecz stwierdzono "iż próba jakiejkolwiek innej lokalizacji budynku nie jest możliwa".
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący powiadomił Sąd, że cyt. "dotarł" do pełnej wersji uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla części sołectwa N. i stwierdził, że przyjęte przez orzekające w sprawie organy brzmienie przepisów jest sprzeczne z rzeczywistą treścią planu. Uchwała w rozdziale 4 "Ustalenia strefowe planu" - w paragrafie 11, ustęp 5 stanowi bowiem, iż "zmniejszenie lub likwidacja strefy może nastąpić po uzgodnieniu z odpowiednimi instytucjami i organami". W konsekwencji, zdaniem skarżącego dołączone do projektu zagospodarowania działek nr [...],[...],[...] położonych w N. uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K., zarząd Zlewni [...] i [...] z siedzibą w Z. powoduje, że budowa domu na tych działkach jest zgodna z zapisami uchwały Rady Gminy M. Z kolei pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący poinformował, że w oczekiwaniu na rozprawę wniósł do Starosty Z. o wznowienie postępowania administracyjnego.
Dołączył do pisma postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy wnioskowanego budynku wobec cyt. "istnienia nowych okoliczności nieznanych Staroście w dniu wydania decyzji", a także decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. W decyzji tej Starosta wskazał, że wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę albowiem dokumentacja, na podstawie której decyzja została wydana, obejmowała jedynie niepełny wypis z planu, nie zawierający wskazywanego obecnie przez inwestora rozdziału. Organ I instancji podniósł, że pomimo to nie może uchylić swej ówczesnej decyzji ponieważ radca prawny Urzędu wydał opinię, iż niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania wznowieniowego po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte, z przyczyn wprawdzie odmiennych niż wskazane w skardze, uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji.
W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, obie podlegające kontroli decyzje naruszają nadto wskazane niżej przepisy prawa materialnego.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
- 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
- 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
- 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
- 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli projektu budowlanego nie dochowały, w sposób ewidentny naruszając wskazane wyżej powinności. Jak bowiem wynika z akt sprawy zarówno organ I jak też II instancji orzekły o niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż w rzeczywistości tekstem i rysunkiem planu nie dysponowały a dokonane ustalenia oparły jedynie na wypisie pomijającym istotne zawarte w uchwale postanowienia. Fakt ten jednoznacznie przyznał Starosta Z. w decyzji wydanej w trakcie postępowania wznowieniowego stwierdzając, iż dokumentacja na której się oparł zawierała jedynie niekompletny wypis. W rzeczywistości natomiast, wbrew tezom zawartym w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji organów I i II instancji uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bezwzględnego wymogu zachowania 15-metrowej strefy wolnej od zabudowy od linii brzegowej potoku.
W myśl bowiem § 11 ust. 15 planu dopuszczalne jest bowiem zmniejszenie lub likwidacja strefy po uzgodnieniu z odpowiednimi instytucjami i organami. W konsekwencji orzekające w sprawie organy winny były, czego nie uczyniły, rozważyć wniosek inwestorów z uwzględnieniem przywołanego ustalenia planu w kontekście przedłożonego przez skarżącego pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r., pozytywnie opiniującego proponowaną lokalizację budynku
W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz wskazane wyżej przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowią one bowiem rozstrzygnięcia przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich wskazanych wyżej istotnych w sprawie okoliczności.
Jednocześnie Sąd podkreśla, że w wyroku nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego rozstrzygnięć zapadłych po wniesieniu do tut. Sądu skargi albowiem nie było to niezbędne do załatwienia podlegającej kontroli sądowej sprawy (art. 135 p.p.s.a.).
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.