Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 marca 2023 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/452/2023/4125/IA Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 21 grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił B. K. (dalej "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca nie spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż opieka nad niepełnosprawnym intelektualnie synem nie jest sprawowana całą dobę w sposób trwały i nieprzerwany. Syn skarżącej uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy CUSIW w S. od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 14.00. Wymaga pomocy w codziennych czynnościach, tj. higiena osobista, toaleta, ubieranie się. Syn skarżącej porusza się samodzielnie, spożywa posiłki po wcześniejszym przygotowaniu. Skarżąca wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątanie, pranie, prasowanie, zakupy i gotowanie.
Ponadto ustala wizyty lekarskie dla syna. Czynności, które wykonuje skarżąca są obowiązkami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Wizyty lekarskie czy sprawy urzędowe mogą być zaplanowane z wyprzedzeniem. Wskazane czynności dnia codziennego nie uniemożliwiają podjęcia pracy przez skarżącą, chociażby w niepełnym wymiarze pracy.
W odwołaniu od decyzji skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na tym, że organ pierwszej instancji różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na moment powstania niepełnosprawności, pomimo, że przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt: K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przy czym zarzut ten nie został bliżej sprecyzowany ani uzasadniony w odwołaniu od decyzji. Skarżąca zarzuciła także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegającą na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na przebywanie syna skarżącej w Środowiskowym Domu Samopomocy przez pięć dni w tygodniu po 6 godzin dziennie.
Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca podkreśliła, że biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. opiekun osoby niepełnosprawnej, która nie przebywa całodobowo w placówce zapewniającej opiekę, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy u.ś.r. nie wymagają, aby opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną musiała odbywać się nieustannie, całodobowo. Ma to być taka opieka, która uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Syn skarżącej przebywa w ośrodku 6 godzin dziennie. Skarżąca musi go zaprowadzić i odebrać, co zajmuje dwie godziny dziennie. Ponadto skarżąca musi być pod stałym dyżurem telefonicznym, gdyby musiała odebrać syna z placówki.
Kolegium decyzją z 10 marca 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zakres opieki jakiej wymaga syn skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczy o tym również to, że w okresie od 12 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2022 r. skarżąca godziła sprawowanie opieki nad synem ze świadczeniem pracy w oparciu o umowy cywilnoprawne. Z akt sprawy, w tym również odwołania od decyzji, nie wynika, by stan zdrowia syna skarżącej, a w konsekwencji wymagany zakres opieki w ostatnich miesiącach uległ zmianie.
Ponadto, dla oceny zakresu opieki istotne znaczenie ma również fakt przebywania przez syna skarżącej od poniedziałku do piątku w Środowiskowym Domu Samopomocy przez 6 godzin dziennie. Wyłączenie przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r. oznacza, że w sytuacji przewidzianej w tym przepisie z mocy ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W pozostałych przypadkach konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
Kolegium podkreśliło, że poszczególne czynności wykonywane przez skarżącą w ramach opieki nad synem nie są na tyle angażujące, by skarżąca nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one do wspomagania syna w czynnościach życia codziennego i wykonywane są z wyłączeniem czasu, w którym przebywa on w placówce opiekuńczej. W przypadku skarżącej nie występuje zatem związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad synem. Wobec tych ustaleń i ocen Kolegium stwierdziło, że działania organu pierwszej instancji były przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym.
Skarżąca, za pośrednictwem pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą mogą być pogodzone z pracą zarobkową, a pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną nie zachodzi związek przyczynowy.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy oraz nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła te same argumenty jakie zostały zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego organ odwoławczy wskazał, że skarżąca ani w postępowaniu odwoławczym ani na etapie skargi do sądu administracyjnego nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dotyczyć może wyłącznie decyzji, od której służy odwołanie, a nie decyzji organu odwoławczego. Ponadto rygoru takiego w rozpatrywanej sprawie nie nadano decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że skarżąca złożyła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez skarżącą jednej z przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Chodzi mianowicie o ustalenie czy zakres i rozmiar sprawowanej opieki nad synem wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem organów obu instancji zakres opieki, jakiej wymaga syn skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto dla oceny zakresu opieki istotne znaczenie ma także fakt przebywania przez syna skarżącej od poniedziałku do piątku w Środowiskowym Domu Samopomocy przez 6 godzin dziennie. Zdaniem zaś skarżącej opieka nie musi być całodobowa, lecz trwała i ciągła. Skarżąca musi być pod stałym dyżurem telefonicznym, gdyby musiała odebrać dziecko z placówki. Skarżąca nie jest w stanie pogodzić pracy zarobkowej z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem.
Zgodnie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Pierwszą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stosownie do art. 3 pkt 22 u.ś.r. pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Drugą zasadniczą przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie precyzuje ani zakresu ani charakteru tej opieki. Z uwagi na cel i istotę świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 371/20, opubl. w CBOSA).
Pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi istnieć związek przyczynowo -skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 2019 r., I OSK 4023/18 oraz z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 maja 2020 r., III SA/Kr 346/20 - opubl. w CBOSA).
Jednocześnie podkreśla się, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, opubl. w CBOSA). Zatem rozmiar świadczonej opieki musi być stały i na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy.
Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Także stała, permanentna gotowość opiekuna do udzielania pomocy osobie wymagającej opieki w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia może stanowić taką przesłankę, jeżeli uniemożliwia podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., I OSK 2178/20, opubl. w CBOSA).
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS [...] o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji co oznacza, że syn skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Niewątpliwie orzeczenie to w sposób wiążący określa zakres niezbędnej opieki, jakiej wymaga syn skarżącej. Jednakże wynikająca z orzeczenia ZUS konieczność pomocy lub opieki innej osoby w zaspokajaniu potrzeb życiowych syna skarżącej nie oznacza automatycznego przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest ustalenie, czy skarżąca sprawuje nad synem opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i synem. Syn skarżącej jest niepełnosprawny intelektualnie, ma częste przejawy agresji słownej. Porusza się samodzielnie, spożywa posiłki po wcześniejszym przygotowaniu. Syn skarżącej korzysta z przyznanej mu formy pomocy w postaci świadczonych mu usług w Środowiskowym Domu Samopomocy w S. od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 14.00. Nie korzysta z wykwalifikowanej pomocy, tj. pielęgniarki środowiskowej. Mąż skarżącej pracuje zawodowo. Skarżąca oświadczyła, że mąż nie pomaga w opiece nad synem. Skarżąca wykonuje wszystkie obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, tj. sprzątanie, pranie, prasowanie, zakup artykułów spożywczych, gotowanie. Z ustaleń przeprowadzonego ze skarżącą wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca pomaga synowi w codziennych czynnościach, tj. higiena osobista, toaleta, ubieranie się, ustalanie wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych.
Skarżąca opisała czynności wykonywane przez nią podczas opieki nad synem i przedstawiła porządek dnia codziennego. Zgodnie ze złożonymi przez skarżącą oświadczeniami wykonuje ona następujące czynności opiekuńcze w stosunku do syna: poranna toaleta, przebieranie, śniadanie (godzina 5 rano); przejazd do ośrodka edukacji (godzina 8 rano); zakupy, przygotowanie obiadu, sprzątanie (w godzinach od 8 do 14); powrót z ośrodka edukacji, podanie posiłków (godzina 14); czytanie książek, oglądanie bajek (w godzinach od 15 do 17); przygotowanie kolacji, toaleta wieczorna (w godzinach od 17 do 19); kolacja i przygotowanie do snu (w godzinach od 19 do 21); sprzątanie i przygotowanie ubrań na dzień następny (w godzinach od 21 do 23).
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nad synem nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Dla oceny zakresu opieki skarżącej nad synem znaczenie mają przede wszystkim następujące okoliczności. Syn skarżącej w ciągu dnia przebywa w godzinach od 8 do 14 w Środowiskowym Domu Samopomocy. Czynności opiekuńcze skarżącej ograniczają się do wspomagania syna w czynnościach życia codziennego i wykonywane są z wyłączeniem czasu, w których przebywa on w ośrodku edukacyjnym. Zważyć także należy, że czynności dnia codziennego, tj. przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów stanowią czynności wykonywane przez skarżącą na rzecz całego gospodarstwa domowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy czynności te nie mają nadzwyczajnego charakteru. Skarżąca nie wskazywała bowiem, że w uwagi na stan zdrowia syna przygotowuje posiłki według specjalistycznej diety, dba o funkcjonalność i utrzymanie sprawności sprzętu medycznego syna czy też w ramach tzw. czynności dnia codziennego spełnia inne indywidualne potrzeby syna adekwatne do jego stanu zdrowia.
Zauważyć należy, że osoby pracujące zawodowo wykonują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności te można bowiem zaplanować i wykonać z wyprzedzeniem. Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia.
Z akt sprawy nie wynika, aby syn skarżącej wymagał ciągłej jej obecności, czy też nadzoru. Skarżąca nie wskazywała także, aby miały miejsce przypadki absencji syna w ośrodku edukacyjnym lub przypadki, w których konieczne było odebranie syna z placówki z powodu pogorszenia jego stanu zdrowia. Jeśli zaś chodzi o czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są one czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zakres deklarowanych przez skarżącą czynności związanych ze sprawowaną opieką nad synem nie stanowi sam w sobie podstawy do powstrzymywania się od aktywności zawodowej. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem syna nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia przynajmniej w niepełnym wymiarze czasowym. Nie zachodzi zatem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad synem, który przemawiałby za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Z wyżej przedstawionych przyczyn w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). Organy zebrały i oceniły materiał dowodowy w stopniu odpowiednim i wystarczającym dla dokonania oceny, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad synem. Organy oparły swoje ustalenia zarówno na oświadczeniach skarżącej, jak i na dokumentach przedłożonych przez skarżącą oraz przede wszystkim na treści wywiadu środowiskowego. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.