Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J.N. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2017 roku, którą po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017.1257 j.t. – dalej jako k.pa.) w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 roku (Dz.U z 2017 roku, poz. 935) utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2017 roku w sprawie odmowy prawa skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku J.N. został zwolniony ze służby w Policji. Dnia 5 stycznia 2016 roku J.N. zwrócił się z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby z tytułu przepracowanych 1221 godzin nadliczbowych za okres od dnia przyjęcia do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. od dnia [...] września 1991 roku do dnia [...] maja 2014 roku.
Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 roku nr [...] odmówił J.N. prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2016 roku.
J.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 roku, która wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Go 522/16 została uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2016 roku.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, który odszedł ze służby w Policji z dniem [...] maja 2014 roku przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby w okresie od [...] września 1991 roku do dnia [...] maja 2014 roku.
Sąd wyjaśnił, że prawna możliwość otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby została wprowadzona z dniem 27 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100/01 poz. 1084), która weszła w życie z dniem 27 sierpnia 2001 roku (art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 27 lipca 2001 r.). Zatem, w ocenie Sądu przyznanie należności za okres nieregulowany przepisami prawa byłoby niemożliwe. O prawidłowości przyjętej wykładni świadczy zdaniem Sądu również przepis § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 roku w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1471), zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do ustalania czasu służby policjantów od dnia 24 maja 2001 roku (tj. od dnia nowelizacji art. 33 ust. 2 ustawy o Policji wprowadzającej 40-godzinną tygodniową normę czasu służby policjantów w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym - ustawa z dnia 30 marca 2001 roku o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i ustawy o Policji, Dz.U. z 2001 r., Nr 41, poz. 465).
Ostatecznie Sąd uznał, że skoro przy udzielaniu czasu wolnego uwzględnia się, z mocy § 17 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 roku o czasie służby policjantów, tylko czas służby począwszy od dnia 24 maja 2001 roku, to również ekwiwalent pieniężny z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji za niewykorzystany czas służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji może być obliczany na podstawie przedłużonych czasów służb odbytych dopiero po tym dniu.
Odnosząc się do okresu, w którym skarżący z tytułu sprawowania funkcji kierowniczych (od dnia [...] lutego 1999 roku do [...] sierpnia 2003 roku oraz od dnia [...] marca 2009 roku do [...] listopada 2013 roku pełnił służbę na stanowiskach: kierownika Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji i Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji), Sąd wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji miał w tym czasie przyznane prawo do dodatku funkcyjnego. Wyjaśnił, że ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku i w konsekwencji do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasem wolnym od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby nie nabywa tym samym prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Następnie Sąd stwierdził, że za okresy od [...] sierpnia 2003 roku do [...] lutego 2009 roku i od [...] listopada 2013 roku do [...] maja 2014 roku, gdy skarżący pełnił służbę na stanowiskach podstawowych, co do zasady przysługuje mu prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Istota sporu odnośnie tego okresu sprowadzała się do oceny tego, czy organy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, zasadnie odmówiły przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny powołując się na niemożność dokonania rozliczenia tego czasu, wobec faktu wybrakowania dokumentacji źródłowej. Zdaniem Sądu takie twierdzenie nie może służyć ograniczaniu prawa funkcjonariusza Policji do ekwiwalentu, ani też modyfikować na niekorzyść jednostki jej gwarancji proceduralnych, w szczególności prowadzić do "przerzucenia" na stronę ciężaru dowodu. Skutki braku ewidencji lub wadliwość jej prowadzenia nie mogą obciążać skarżącego, albowiem to przełożony właściwy w sprawach osobowych przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów co wynika wprost z Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.
Zdaniem Sądu, to na organie spoczywał obowiązek właściwego archiwizowania dokumentów, tak aby materiał dowodowy w sprawach o ekwiwalent z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby był pełny i nie budził wątpliwości. Przepisy archiwizacyjne, o charakterze wewnętrznym, nie mogą kolidować z uprawnieniami wynikającymi z przepisów prawa ustawowego, także w taki sposób, że uniemożliwiają lub ograniczają ich stosowanie ze szkodą dla jednostki. Skoro organy nie dysponowały dokumentacją źródłową to niezbędne było skorzystanie z innych środków dowodowych, a nie tylko lakoniczne stwierdzenie braku dokumentacji z uwagi na jej wybrakowanie.
Ponadto organy nie odniosły się do żądań skarżącego określonych w pismach składanych w latach 2004-2005 oraz przedstawionej listy obecności. Nie zostało wyjaśnione, w jakim zakresie przełożeni reagowali na pisma składane przez skarżącego w latach 2004-2005 i dlaczego pisma pochodzą tylko z tego okresu. Brak jest również odniesienia do faktycznych zasad funkcjonowania systemu ewidencjonowania przepracowanych godzin oraz praktyki udzielania czasu wolnego i ewentualnej wypłaty ekwiwalentów w okresie, w którym skarżący pełnił służbę na stanowiskach podstawowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 roku Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania J.N. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.
W uzasadnieniu wskazał, iż z uwagi na związanie wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 roku, analizie poddano jedynie okres pełnienia służby na stanowiskach podstawowych, tj. od dnia [...] sierpnia 2003 roku do dnia [...] sierpnia 2009 roku oraz od dnia [...] listopada 2013 roku do dnia [...] maja 2014 roku, kiedy J.N. zajmował kolejno stanowiska: detektywa Zespołu Operacyjno- Rozpoznawczego Sekcji Kryminalnej KPP, specjalisty Zespołu Operacyjno- Rozpoznawczego Sekcji Kryminalnej KPP, następnie został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji z powierzeniem pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Sekcji Kryminalnej KPP.
Organ I instancji wyjaśnił również, że zeznania świadków w sprawie nie pozwoliły na ustalenie czy J.N. wypracował nadgodziny i czy faktycznie nie został udzielony czas wolny od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Przedstawione przez skarżącego kopie raportów nie stanowiły dowodu na to, że nie został udzielony czas wolny w zmian za wypracowane nadgodziny, ponieważ nie było na nich żadnych adnotacji przełożonych, którzy nie pamiętali czy takie raporty były składane. Ponadto brak jest innej dokumentacji, która by ten fakt potwierdzała. Dlatego postępowanie administracyjne oparte było tylko na tych dokumentach, a jego prowadzenie miało na celu potwierdzenie czy faktycznie J.N. wypracował nadgodziny i czy faktycznie został mu za nie udzielony czas wolny.
Natomiast na gruncie materiałów zgromadzonych w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego za okres od dnia [...] listopada 2013 roku do dnia [...] maja 2014 roku, kiedy J.N. pozostawał w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji i miał powierzone obowiązki służbowe na stanowisku detektywa Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji czyli na stanowisku podstawowym, organ ustalił, że przysługujący czas wolny za wypracowane nadgodziny został udzielony do dnia zwolnienia ze służby w Policji w tym samym wymiarze. Dowodem są treści zeznań Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP asp. szt. P.D. oraz jego Zastępcy st. asp. M.W. oraz listy obecności w służbie od października 2013 roku do maja 2014 roku.
Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wniósł J.N..
Decyzją z dnia [...] października 2017 roku Wojewódzki Komendant Policji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 roku Sąd przesądził o bezpodstawności żądania za okresy służby sprzed 27 sierpnia 2001 roku, tj. sprzed wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 100/01, poz. 1084) oraz za czas gdy skarżący otrzymywał dodatek funkcyjny, gdy skarżący pełnił służbę na stanowiskach kierowniczych.
Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że przedłożone przez J.N. raporty i listy obecności nie stanowiły wystarczającego dowodu na okoliczność wykonywania służby w wymiarze przekraczającym normy wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji i brak było możliwości dokonania porównania tych dokumentów z dokumentacją źródłową, która została wybrakowana.
Również przeprowadzone w niniejszym postępowaniu dowody z zeznań świadków, nie pozwoliły na ustalenie czy i ile J.N. wypracował nadgodzin i czy faktycznie nie został udzielony czas wolny od służby w zamian za czas służby przekraczający normę w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z zeznaniami asp. szt. M.W. oraz asp. szt. P.D. skarżący wykorzystał wszystkie wypracowane nadgodziny będąc ich podwładnym. Natomiast z notatki służbowej sporządzonej przez asp. szt. M.W. w dniu [...] maja 2014 roku wynika, iż J.N. podczas pełnienia służby w Zespole Dochodzeniowo-Śledczym Wydziału Kryminalnego KPP w okresie od [...] października 2013 roku do [...] maja 2014 roku wykorzystał wszystkie wypracowane nadgodziny w wymiarze 48 godzin. Organ odwoławczy podkreślił, że to oświadczenie z uwagi na brak ewidencji godzin służby stanowiło istotny dowód, na którym organ swoje ustalenia w sprawie. Inni świadkowie zeznali, że skarżący mógł mieć wypracowane nadgodziny i składać raporty w tym przedmiocie, jednak nie posiadali wiedzy o ilości wypracowanych nadgodzin i ewentualnym ich wykorzystaniu.
Natomiast świadkowie M.W. i P.D. zeznali, że funkcjonariusze często wykorzystywali czas wolny za nadgodziny na bieżąco po zakończeniu służby w danym dniu nie pisząc raportu w tym przedmiocie. Nadto skarżący złożył im oświadczenie przed odejściem na emeryturę, iż odebrał wszystkie nadgodziny za okres IV kwartał 2013 roku i I kwartał 2014 roku.
Następnie organ powołał się na zeznania skarżącego, w których oświadczył, iż raporty, które dołączył do złożonego odwołania są tylko z lat 2003-2005 z uwagi na nie oddawanie ich na bieżąco, a w późniejszym okresie, po zmianie na stanowisku Komendanta Powiatowego nie było problemu z odzyskiwaniem wypracowanych nadgodzin. Skarżący stwierdził również, że w późniejszych latach pełnił funkcję kierowniczą, dlatego też nadgodziny mu nie przysługiwały. Z powyższego organ wyciągnął wniosek, że w 2006 roku, za który również J.N. składał raporty o udzielenie czasu wolnego w zamian za przepracowane nadgodziny, na bieżąco był mu udzielany czas wolny.
W dalszej części uzasadnienia organ odwołał się do zeznań świadków W.M. i M.Ś. - przełożonych J.N. w latach 2003 – 2009, którzy odnieśli się do składanych raportów przez skarżącego w latach 2003 - 2004. M.Ś. nie pamiętał, aby takie raporty były do niego składane. Z kolei W.M. stwierdził, iż adnotacje, które znajdują się na części raportów nie należą do niego. A.B. będący przełożonym J.N. w okresie od [...].04.2007 roku do [...].02.2009 roku zeznał, iż podczas pełnienia funkcji Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP ewidencja nadgodzin prowadzona była w liście obecności oraz nie był w stanie przypomnieć sobie czy była oddzielna ewidencja nadgodzin. Zauważył, że wypracowane nadgodziny były proporcjonalnie rozliczane do dnia wolnego (8 nadgodzin - dzień wolny od pracy) i oddawane były na bieżąco.
Reasumując organ odwoławczy uznał, iż przeprowadzone dowody w niniejszym postępowaniu pozwoliły na ustalenie, iż J.N. za okres służby w okresie od [...] października 2013 roku do [...] maja 2014 roku został udzielony czas wolny w wymiarze 48 godzin (notatka służbowa M.W. z dnia [...] maja 2014 roku) w zamian za wypracowane nadgodziny. Z raportów kierowanych do Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji z dnia [...] lutego 2014 roku, z dnia [...] marca 2014 roku oraz z dnia [...] grudnia 2013 roku wynika, iż były one rozpatrzone pozytywnie i udzielony został czas wolny we wnioskowanych dniach. Potwierdzeniem tego są listy obecności i wpisanie symbolu "w" w dniach, w których J.N. chciał być zwolniony od zajęć służbowych.
Również ewidencja przedłużonego czasu służby policjantów Wydziału Kryminalnego KPP świadczy o rozliczeniu skarżącego z wypracowanych nadgodzin. Jednocześnie organ stwierdził, iż za okres służby od [...] sierpnia 2003 roku do [...] lutego 2009 roku nie można stwierdzić, czy i ile J.N. wypracował nadgodzin i czy faktycznie nie został udzielony czas wolny od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji.
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji wniósł J.N.. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. dotyczący braku powiadomienia go o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie po uchyleniu uprzednich decyzji organów wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 roku oraz art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem sprawę prowadził ten sam pracownik organu, który prowadził postępowanie zakończone uprzednio uchylonymi decyzjami. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił w należyty sposób zeznań świadka M.Ś., przełożonego skarżącego w latach 2003- 2005, który zeznał, że wewnątrz wydziału funkcjonowała ewidencja nadgodzin, które były oddawane w miarę możliwości kadrowych i nie wszyscy funkcjonariusze z tego powodu otrzymali czas wolny za wypracowane nadgodziny.
Nadto powyższe zeznania podważały wiarygodność zeznań świadka W.M., według którego ewidencja nadgodzin nie była prowadzona. Natomiast świadkowie K.S. i B.W., na które powołał się organ zeznali, że nie posiadają wiedzy na temat ilości nadgodzin jakie wypracowała strona i czy otrzymała z tego tytułu czas wolny. Skarżący zauważył, że świadkowie nie potwierdzili wersji strony między innymi z obawy na ewentualne represje ze strony przełożonych. Zeznania w/w nie mogą stanowić z uwagi na ich treść podstawy do przyjęcia, iż strona otrzymała czas wolny za wypracowane nadgodziny.
Nadto skarżący stwierdził, że świadek K.K. potwierdził fakt składania raportów, a tym samym organy winny wyjaśnić dlaczego dziennik korespondencji, w którym fakt ten odnotowywano został archiwizowany, mimo otwartych liczb, tj. braku adnotacji o załatwieniu sprawy. Na złożone raporty nie otrzymał odpowiedzi. Świadczy to o naruszeniu obowiązujących w tym zakresie przez organ przepisów i bezzasadnym przyjęciem, że nie ma dowodów, iż wypracowane przez stronę nadgodziny zostały "oddane". Zdaniem skarżącego organ bezzasadnie obciąża stronę konsekwencjami powyższych zaniedbań dotyczących sposobu prowadzenia dokumentacji i zasad jej archiwizowania, wyciągając nieuzasadnione wnioski.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017. 1369 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] marca 2016r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 522/16.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego.
Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Wskazać jednocześnie należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą dla organów ponownie rozpatrujących sprawę, jak i do sądu jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, wzruszenie orzeczenia sądowego zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie lub zmiana istotnych okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie powyższe okoliczności nie wystąpiły, a tym samym brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 roku.
Mając na uwadze opisane wyżej związanie oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 roku stwierdzić należy, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd po przeprowadzeniu postępowania na skutek złożonej skargi, nie dostrzega braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z wniosku skarżącego, jego żądanie zapłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby z tytułu przepracowania 1221 godzin nadliczbowych dotyczył okresu od [...] września 1991 roku do [...] maja 2014 roku.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, policjant zwolniony ze służby otrzymuje z zastrzeżeniem ust. 2-4: odprawę, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art.33 ust. 3, a nadto zwrot koszów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu. Tak jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 roku prawna możliwość otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby została wprowadzona z dniem 27 sierpnia 2001 roku o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001r., nr 100, poz. 1084), które weszły w życie z dniem 27 sierpnia 2001 roku.
Przyznanie należności za okres nieuregulowany przepisami prawa, za okres w którym obowiązujące w tym okresie przepisy nie przewidywały danego świadczenia (w niniejszej sprawie jest nim ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny z tytułu wypracowanych nadgodzin) nie jest możliwe. Odmienna wykładnia prawa dopuszczająca przyznanie po dniu 26 sierpnia 2001 roku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany w zamian za czas służby pełnionej przez 27 sierpnia 2001 roku w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 33 ustawy o Policji oznaczałoby działanie prawa wstecz z naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za powyższą wykładnią przemawia również § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 roku w sprawie rozkładu czasu służby policjantów(Dz.U. z 2001r., Nr 131, poz. 1471 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do ustalenia czasu służby policjantów od dnia 24 maja 2001 roku. tj. od dnia nowelizacji art. 33 ust. 2 ustawy o Policji.
Wprawdzie przepisy tego rozporządzenia nie dotyczą ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby otrzymywanego przez policjanta zwolnionego ze służby, ale dotyczą udzielonego policjantowi czasu wolnego za przedłużony czas służby przekraczający normę, co z kolei jest podstawą do przyznania ekwiwalentu z art. 114 ust. 1 pkt ustawy o Policji. Skoro więc przy udzieleniu czasu wolnego uwzględnia się z mocy § 17 cytowanego rozporządzenia tylko czas służby począwszy od dnia 24 maja 2001 roku, to również ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji może być obliczony na podstawie przedłużonych czasów służb odbytych dopiero po tym dniu. Modyfikacja takiego rozumowania musi jednak dotyczyć ekwiwalentu pieniężnego z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w tym sensie, że prawna możliwość otrzymania przez policjanta ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, został wprowadzony dopiero z dniem 27 sierpnia 2001 roku, to również dopiero służby pełnione ponad normę po tej dacie, mogą być uwzględnione przy ewentualnym przyznaniu ekwiwalentu pieniężnego z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Powyższe ograniczenie czasowe żądania ekwiwalentu za okres poprzedzający wejście w życie nowelizacji czyli za okres przed dniem 27 sierpnia 2001 roku czyni pozbawionym podstawy prawnej przyznania spornego ekwiwalentu za czas poprzedzający wskazaną datę.
Dokonując oceny żądania J.N. dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za okres od [...] sierpnia 2001 roku do dnia zwolnienia ze służby zauważyć należy, że w okresach od [...] lutego 1999 roku do [...] sierpnia 2003 roku oraz od [...] marca 2009 roku do [...] listopada 2013 roku pełnił on służbę na stanowiskach: kierownika Sekcji Kryminalnej Komisariatu Policji i Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji i otrzymywał z tego tytułu dodatek funkcyjny na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Natomiast w myśl ust. 2 art. 33 ww. ustawy zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Przytoczone uregulowania określają zatem tygodniowy wymiar czasu służby oraz okres rozliczeniowy. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Tej regulacji nie stosuje się do policjantów, którzy pełnili służbę przekraczając normę art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, ale jednocześnie posiadali prawo do dodatku funkcyjnego, co wynika wprost z art. 33 ust. 4 ustawy o Policji.
Analiza powyższych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, iż ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny, co wynika z treści art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko (por. art. 104 ust. 1 ustawy o Policji). Do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, o czym stanowi art. 33 ust. 4 tej ustawy.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę. Uprawnienia do otrzymania czasu wolnego zgodnie z powołanym przepisem nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Sytuacja prawna funkcjonariusza Policji ukształtowana w ramach stosunku administracyjnego, oznacza odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji.
W konsekwencji, policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1728/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 20/16, Lex nr 2078932).
Stwierdzić natomiast należy, że skarżącemu przysługuje co do zasady prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby z tytułu przepracowanych godzin nadliczbowych za okresy od [...] sierpnia 2003 roku do [...] lutego 2009 roku oraz od [...] listopada 2013 roku do [...] maja 2014 roku, gdy pełnił on służbę na stanowiskach podstawowych. Istota sporu w tym zakresie, jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 roku, sprowadza się do ustalenia czy w okresach tych skarżący pracował w godzinach nadliczbowych, jeżeli tak to czy z tego tytułu wykorzystał czas wolny. Zgodnie z wytycznymi Sądu dotyczącymi tych okresów organy z uwagi na brak dokumentacji, która została zarchiwizowana, a następnie wybrakowana winny przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jako dowód winny dopuścić zgodnie z art. 75 k.p.a. wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z ustawą.
Zdaniem Sądu przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające w tym zakresie organy zrealizowały w pełni powyższe wytyczne. Przeprowadziły wszechstronne postępowanie dowodowe, przesłuchując szereg świadków, zarówno bezpośrednich przełożonych strony, jak i innych funkcjonariuszy policji pracujących ze stroną w danej jednostce policji oraz osoby cywilne mogące posiadać wiedzę na okoliczność wypracowanych przez stronę we wskazanych okresach godzin nadliczbowych, a następnie przeprowadziły ocenę tak zgromadzonych dowodów, zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Bezpośredni przełożeni strony składając zeznania przyznali, że w/w okresach funkcjonariusze policji z uwagi na zakres obowiązków mieli wypracowane godziny nadliczbowe i były one "oddawane" w formie czasu wolnego od służby w miarę możliwości na bieżąco. Nie pamiętali jednak czy nadgodziny takie posiadała strona i czy je wykorzystała z uwagi na upływ czasu.
Podobnej treści zeznania złożyli pozostali świadkowie, w tym funkcjonariusze, którzy pełnili służbę wspólnie z J.N. w Zespole Operacyjno – Rozpoznawczym Wydziału Kryminalnego, tj. B.W., P.Ś., K.S. oraz pracujący obecnie w KPP, a którzy mogli posiadać wiedzę w tym zakresie tj. W.J., J.C., R.Ś.. Z zeznań tych świadków wynikało, że z uwagi na charakter pracy funkcjonariusze policji posiadali wypracowane godziny nadliczbowe, jednak nie posiadali wiedzy jaką ilość takich godzin posiadała strona i czy z tego tytułu otrzymała czas wolny od służby. W tych okresach obowiązywała zasada, że w miarę możliwości czas wolny był takiemu funkcjonariuszowi udzielany na bieżąco. Świadek K.S. zeznał, że początkowo obowiązywała zasada "zaufania", zgodnie z którą gdy funkcjonariusz miał wypracowane godziny nadliczbowe informował o tym fakcie przełożonego i kiedy je wykorzysta. Świadkowie ci wskazali również, że często praktykowane było, że czas wolny od służby był wykorzystywany następnego dnia po zakończeniu w dniu, w którym funkcjonariusz pełnił służbę w godzinach nadliczbowych.
Świadek M.W. przełożony strony w okresie 6 miesięcy poprzedzających przejście strony na emeryturę zeznał, że wszystkie wypracowane przez J.N., w tym okresie godziny nadliczbowe zostały mu "oddane". Takiej samej treści zeznania złożył P.D. przełożony strony w okresie od [...] kwietnia 2013 roku do [...] listopada 2013 roku. Podobnej treści zeznania złożył świadek M.Ś. Naczelnik Wydziału Kryminalnego w okresie od [...] lutego 1998 roku do [...] maja 2004 roku, który potwierdził praktykę udzielania czasu wolnego od służby za wypracowane godziny nadliczbowe nie tylko na podstawie raportów, ale także ustnych ustaleń.
Nadto organy przeprowadziły dowód z list obecności strony w pracy za okres od października 2013 roku do maja 2014 roku, w których odnotowano nie tylko obecność w pracy, ale także podawano przyczynę nieobecności. Odnośnie strony w grudniu 2013 roku odnotowano jeden dzień wolny, w lutym 2014 roku trzy dni wolne, w marcu 2014 roku trzy dni wolne. Mając na uwadze powyższy zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należało, że nie pozwala on przyjąć, aby w okresie od [...] sierpnia 2003 roku do [...] sierpnia 2009 roku oraz od [...] listopada 2013 roku do [...] maja 2014 roku, kiedy to skarżący pełnił obowiązki na stanowiskach podstawowych posiadał wypracowane godziny nadliczbowe, za które nie otrzymał czasu wolnego od służby. Ze zgromadzonego materiału dowodowego z jednej strony wynika, co było bezsporne, że w jednostce przez przeważający okres czasu nie prowadzono ewidencji przepracowanych godzin nadliczbowych, ale jednocześnie świadkowie zeznali, że czas wolny był udzielany na bieżąco po uzgodnieniu z przełożonym.
Taką ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przedstawioną w zaskarżonej decyzji przez organ uzasadniają zeznania wyżej wskazanych świadków i odpowiada ona kryterium określonemu w art. 80 k.p.a. Brak jest dowodów potwierdzających, że skarżący posiadał na moment zwolnienia ze służby niewykorzystany czas wolny od służby należny na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, a tym samym decyzja odmawiająca przyznania mu ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy była zasadna, odpowiadająca prawu.
Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten dotyczy sytuacji wyłączenia pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. od udziału w rozpatrywaniu środka odwoławczego złożonego od wydanej decyzji, a nie w sytuacji gdy dany organ przystępuje ponownie do rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia jego poprzedniej decyzji. Nadto należy wskazać, że organ I instancji przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, po uprzednim piśmie strony, wyznaczył inną osobę do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Za bezzasadny należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Strona skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego po złożeniu takiego wniosku. Uchylenie decyzji organu I, jak i II instancji w następstwie wyroku sądu administracyjnego nie rodzi po stronie organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy obowiązku ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a.. Jedynie organ w oparciu o art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. celem zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przy podejmowaniu pierwszej czynności winien rozważyć kwestię zawiadomienia strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, a w szczególności z korespondencji prowadzonej między organem a stroną już po wydaniu wyroku przez WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 sierpnia 2016 roku, skarżący posiadał wiedzę o przystąpieniu przez organ do ponownego rozpatrzenia sprawy i był zawiadamiany o podejmowanych przez organ czynnościach, w tym terminach przesłuchań świadków. Tym samym prawa strony wynikające z art. 10 k.p.a. nie zostały naruszone w sposób wpływający na wynik postępowania.
W dalszej części skarga stanowi polemikę z dokonaną przez organy oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dotyczy to w szczególności okresu za który co do zasady skarżącemu przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby z tytułu wypracowanych godzin nadliczbowych. Strona nie przedstawiła dowodów pozwalających poczynić odmienne w tym zakresie ustalenia, a w szczególności podważenia wiarygodności dowodów, na których organ oparł swoje ustalenia. Podkreślić należy, że przedłożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego raporty w przedmiocie udzielenia czasu wolnego od służby za wypracowane godziny nadliczbowe dotyczą miesiąca września 2003 roku oraz okresu od marca 2004 roku do kwietnia 2005 roku, czyli okresu w którym jak zeznali świadkowie czas wolny był udzielany w miarę możliwości na bieżąco w ramach ustnych ustaleń z przełożonymi.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.