Uzasadnienie
Dnia 13 marca 2020 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga P.C. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania (sprzedaży) abonamentu za parkowanie i wydanie karty abonamentu parkingowego dla pojazdu [...] nr rej. [...]. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie § 1 ust. 1 pkt 8 załącznika nr 4 do uchwały nr XXVII/35/2016 Rady Miasta z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w [...] stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. z dnia 25 maja 2016 r., poz. 1109) poprzez odmowę zakupu rocznego abonamentu za parkowanie na terenie strefy płatnego parkowania w [...] dla w/w pojazdu. Skarżący w oparciu o tak sformułowaną podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw.
W uzasadnieniu skargi P.C. podał, że [...] stycznia 2020 r. podczas pobytu w biurze Strefy Płatnego Parkowania (dalej jako SPP) odmówiono mu możliwości zakupu rocznego abonamentu za parkowanie dla jego samochodu. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skierowanym do SPP skarżący przedstawił argumentację wskazującą na możliwość nabycia rocznego pakietu abonamentowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji (OSiR) przekazał powyższe pismo do zarządu dróg, tj. Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Komunalnej i Transportu Publicznego w celu rozpatrzenia stanowiska skarżącego. Pismem z dnia [...] stycznia OSiR poinformował skarżącego o odmowie wydania abonamentu parkingowego.
Skarżący podniósł, że uzyskanie możliwości parkowania w SPP w ramach opłaty abonamentowej ma charakter publicznoprawny. Również sama opłata uiszczana za postój w SPP ma charakter publicznoprawny. Z tych względów w ocenie skarżącego zaskarżona czynność stanowi akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.). Skarżący zwrócił uwagę, że w świetle uchwały Rady Miasta z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania należy wyróżnić dwa rodzaje abonamentów. W § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały określono abonament za parkowanie dla mieszkańców SPP, tj. dokument zawierający numer seryjny oraz ulicę, przy której zlokalizowane jest miejsce zamieszkania użytkownika pojazdu w granicach SPP. Abonament przysługuje wyłącznie dla pojazdu o rzeczywistej masie całkowitej do 2,5 ton.
Osoba zamieszkała w granicach SPP może posiadać jeden abonament dla mieszkańca. Osoby zamieszkałe pod jednym adresem mogą otrzymać maksymalnie dwa abonamenty dla mieszkańca na użytkowane przez siebie pojazdy. Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 8 załącznika nr 4 do uchwały określono abonament za parkowanie – dokument stwierdzający opłatę za parkowanie w SPP w określonym czasie (tygodnie, miesiące, rok). Zawiera on nr seryjny hologramu i datę ważności abonamentu. Pierwszy abonament dotyczy zatem poszczególnych ulic i kosztuje 120 zł rocznie, a drugi dotyczy całej SPP i kosztuje 999 zł. Skarżący podkreślił, że kwestia masy pojazdu pojawi się tylko w przypadku abonamentu za parkowanie dla mieszkańców SPP, zaś jego celem był zakup rocznego abonamentu za parkowanie, który może być wydany dla użytkowników drogi nie wyróżnianych przez kryterium masy pojazdu. Wskazał również, że uchwała Rada Miasta wprowadza ograniczenie dotyczące pojazdu o rzeczywistej masie całkowitej do 2,5 ton, a nie dopuszczalnej masie całkowitej pojazdu ujawnionej w rubryce F.2 dowodu rejestracyjnego.
Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako u.p.d.) wyróżniają dopuszczalną masę całkowitą pojazdu oraz rzeczywistą masę całkowitą pojazdu (art. 2 pkt 54 i 55 u.p.d). Skarżący podał, że masa własna jego samochodu wynosi 1726 kg, zaś dopuszczalna ładowność wynosi 1024 kg, czyli łącznie 2750 kg. Skarżący podniósł, że podczas parkowania w samochodzie nie znajdują się inne osoby co oznacza, że jego masa nie przekracza 2,5 tony.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że powodem odmowy wydania abonamentu nie były postanowienia wynikające z uchwał Rady Miasta, ale okoliczność, że na terenie wyznaczonej jako SPP z uwagi na posadowienie znaku drogowego D-18 wraz z tabliczką T-30 pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej nie mogą co do zasady parkować. Organ przytoczył treść § 52 ust.1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2310).
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący podniósł, że organ w toku postępowania nie wykazał, aby wszystkie miejsca postojowe w strefie zostały oznaczone przy użyciu Tabliczki T-30. Zdaniem skarżącego celem art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej jako p.r.d.) oraz § 52 rozporządzenia jest ochrona infrastruktury miejskiej t.j. chodników, przed postojem co do zasady ciężkich pojazdów, które mogłyby niszczyć nawierzchnię. Przepisy te nie muszą natomiast chronić parkowania w całości na jezdni, która ma nośność obliczoną nawet na dziesiątki ton.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy zaskarżona czynność uzewnętrzniona w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy dodać, że OSiR jest samorządową jednostką budżetową Miasta. Zgodne z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zarząd drogi i zarządca drogi publicznej wykonują swoje uprawnienia, wynikające z przepisów u.d.p. w zakresie opłat za parkowanie, w ramach przyznanego władztwa publicznego. W tym zakresie pełnią zatem funkcję organów administracji publicznej. Nie są to więc uprawnienia właścicielskie ze sfery prawa cywilnego, lecz ze sfery publicznoprawnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1418/13, www.orzeczenia.nsa.gov. – dalej CBOSA).
W ocenie Sądu pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Za decyzję uznaje się bowiem akt, który kształtuje prawa lub obowiązki administracyjnoprawne, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja jest wynikiem autorytatywnej konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, dokonanej w trybie regulowanym prawem procesowym, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:
- a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.;
- b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
- c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
- d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, 3 września 2013 r., I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., I OSK 2895/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Zgodnie z przepisem 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Delegację do ustalenia strefy płatnego parkowania zawiera przepis art. 13b ust. 3 u.d.p.
Na jego podstawie rada, ustalając strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 4): 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b a także może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, bowiem w myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W u.d.p. brak normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada Miasta może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie.
Wskazać jednak należy, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując uchwałę organ zobowiązany jest do respektowania także norm konstytucyjnych, które stanowią gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela (wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., I OSK 1226/19, CBOSA). Uchwała wprowadzająca opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., I OSK 1882/17, CBOSA).
Zdaniem Sądu sam abonament parkingowy stanowi nie tylko potwierdzenie wniesienia opłaty. Uzyskanie abonamentu za parkowanie uprawnia bowiem jego nabywcę do parkowania w strefie płatnego parkowania. Abonament opłaty parkingowej stanowi swoisty rodzaj umowy nabywcy z uprawnionym do jej pobierania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 365/14, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 257/14, CBOSA). Należy podzielić stanowisko skarżącego, że opłata uiszczana za postój ma charakter publicznoprawny. W ocenie Sądu powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że odmowa wydania abonamentu parkingowego uniemożliwia skarżącemu realizację uprawnienia do parkowania za opłatą swojego pojazdu (samochodu osobowego) w strefie płatnego parkowania, które to uprawnienie wynika z przepisu prawa (uchwały będącej aktem prawa miejscowego). W konsekwencji Sąd uznał, że odmowa wydania abonamentu parkingowego stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Należy podnieść, że w zaskarżonym piśmie jako powód odmowy wydania skarżącemu abonamentu parkingowego została powołana ogólnikowo uchwała Rady Miasta z dnia 23 maja 2016 r. nr XXVII/325/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania. Zdaniem Sądu organ dokonując zaskarżonej czynności powinien był nie tylko poprzeć ją konkretnie sprecyzowaną podstawą prawną i odnieść ją do występującego w sprawie stanu faktycznego popartego konkretnymi okolicznościami, faktami, danymi. Tym bardziej, że skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. przedstawił okoliczności przemawiające w jego ocenie za uprawnieniem do nabycia abonamentu za parkowanie w strefie płatnego parkowania.
Wskazać również trzeba, że skarżący w skardze nie kwestionuje legalności uchwały Rady Miasta z dnia 23 maja 2016 r. nr XXVII/325/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania legalności uchwały, ale w istocie rzeczy zarzuca wadliwe jej zastosowanie (§ 1 ust. 1 pkt 8 załącznika nr 4 do uchwały). W rezultacie organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z powodem podjęcia takiej czynności oraz z argumentacją leżącą u jej podstaw, a Sądowi uniemożliwił ocenę prawidłowości jej dokonania, bowiem w oparciu o tak sformułowaną podstawę odmowy wydania abonamentu parkingowego nie sposób wywieść okoliczności stanowiących podstawę podjętej czynności.
Należy też zauważyć, iż organ w odpowiedzi na skargę zaprezentował całkowicie inną argumentację dotyczącą podjętej czynności, powołując się na konkretny przepis prawa oraz okoliczności faktyczne dotyczące znaków drogowych obowiązujących w strefie płatnego parkowania. Niemniej stanowisko to nie może być przesłanką dla stwierdzenia prawidłowości podjętej czynności. Odpowiedź na skargę nie może bowiem jej uzupełniać ani zastępować brakujących elementów rozważań czy ocen, a w związku z tym, co do zasady argumenty wskazywane w odpowiedzi nie są brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, Sąd został pozbawiony w istocie rzeczy możliwości merytorycznej kontroli prawidłowości dokonanej czynności w przedmiocie odmowy wydania abonamentu parkingowego, pozwalającej na zweryfikowanie zgodności z prawem dokonanej czynności.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 200 zł.