Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. W. Sp. z o.o. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 7 MW włącznie wraz z infrastrukturą towarzyszącą – siedmioma stacjami transformatorowymi na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Burmistrz na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.) ustalił na rzecz W. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha. Planowana inwestycja w odrębnym postępowaniu administracyjnym uzyskała pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.), teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren na którym przewidziano farmę fotowoltaiczną ma dostęp do dróg gminnych zlokalizowanych na działkach nr [...]. Inwestycja spełnia również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jak również znajduje się w zasięgu sieci elektroenergetycznej oraz nie narusza przepisów odrębnych. Wnioskowany teren oznaczono symbolami: RIVa i RV, zatem nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez W.Ż. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium wydana decyzja jest niekompletna, ponieważ załącznik graficzny dołączony do decyzji nie został sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej – przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak potwierdzenia na mapie), obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii, z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Wątpliwości nasuwa podpis osoby sporządzającej projekt decyzji, ponieważ nie wygląda na własnoręczny, a na kopię podpisu.
Ponadto wniosek powinien zawierać zarówno część opisową jak też graficzną. Wnioskodawca do wniosku winien przy tym załączyć, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2 ppkt b u.p.z.p. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu sprzeciwu W. Sp. z o.o., wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 867/21 uchylił powyższą decyzję SKO z dnia [...] lipca 2021 r. W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem odwołanie W.Ż. wniesiono po terminie. Z akt administracyjnych sprawy nie wynikało, aby strona wnosząc odwołanie zwróciła się o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. W tym stanie sprawy organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, SKO pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. zawiadomiło W.Ż. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i na podstawie art. art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) w związku z art. 58 k.p.a. wezwało do złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co W.Ż. uczynił, dołączając do w/w wniosku odwołanie.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] SKO przywróciło W.Ż. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Jak wyjaśniło Kolegium, na terenie której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek Spółki nie jest kompletny w świetle treści art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na załączniku graficznym wnioskodawca określił teren inwestycji, jednak nie wskazał lokalizacji obiektów kubaturowych, jakimi są stacje transformatorowe w ilości siedmiu sztuk, co stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Nadto organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia załącznika graficznego. Powyższe spowodowało, że w zaskarżonej decyzji organ nie ustalił warunków lokalizacji i zabudowy dla tych obiektów oraz dla instalacji fotowoltaicznej. Nie ustalono powierzchni zabudowy obiektów kubaturowych i wielkości powierzchni zabudowy dla paneli fotowoltaicznych, szerokości elewacji, wysokości obiektów, liczby kondygnacji, wskaźnika zabudowy dla działki [...], nie wskazano wielkości terenu zajętego pod panele fotowoltaiczne i pod drogi (utwardzenia) pomimo, że określono ilość miejsc parkingowych.
Załącznik graficzny do decyzji został sporządzony na nieprawidłowej mapie, która nie zawierała pieczęci świadczącej, że pochodzi z legalnego źródła (z zasobów geodezyjnych), załącznik składa się z 2 części, a skalę dopisano ręcznie.
Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Kolegium uznało, iż planowana elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii i w związku z tym regulacje zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie mają zastosowania. Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Treść w/w przepisów wskazuje, iż lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, a to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.
W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest by inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Stwierdzenie czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wynika natomiast, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizowanej sprawie organ I instancji nie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na którym planowana jest inwestycja zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w § 3 rozporządzenia. Nadto analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona tylko w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4, jednak z pominięciem wyznaczenia obszaru do analizy, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 3.
Kolegium podzieliło w części zarzuty odwołującego co do braku należytego uzasadnienia decyzji, bowiem organ I instancji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie i nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił wniosków i uwag strony w toku postępowania. Z kolei jeśli chodzi o ewentualny negatywny wpływu instalacji fotowoltaicznej na sąsiadującą zabudowę jednorodzinną oraz na środowisko, uwarunkowania środowiskowe inwestycji oceniono w odrębnym postępowaniu.
Od powyższej decyzji W. Spółka z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pomimo iż odwołujący W.Ż. we wniosku nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, a w myśl orzecznictwa przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ma charakter wyjątkowy, w szczególności nie uzasadniają przywrócenia terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, w tym również w zakresie obliczania terminów, przeoczenie wynikające ze słabej znajomości procedury, brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczenia zawartego w doręczonej decyzji, oczekiwanie na poradę profesjonalisty, tym bardziej gdy strona została pouczona o terminach i innych okolicznościach mających wpływ na jej sytuację prawną;
- - art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym uchyleniem decyzji I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na błędne przyjęcie, iż istniały podstawy pod wydania decyzji kasatoryjnej w zakresie zbadania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyniku przeprowadzenia ponownie analizy urbanistycznej w związku z błędnym uznaniem, że "instalacja OZE" w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 100kW (obecnie 500kW), podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji OZE powyżej 100kW, podczas gdy decyzja I instancji powinna być utrzymana w mocy, bowiem ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja sądu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.zp. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), twierdząc, że wyłączenie z zastosowania tej zasady względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz m.p.z.p. można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz m.p.z.p. (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i m.p.z.p. uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego m.p.z.p. w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, dlatego że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej sporządzonej się na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie zawiera pieczęci potwierdzającej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy załącznik graficzny do decyzji zawiera stosowną pieczęć, a ponadto do akt został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy z załącznikiem na mapie zasadniczej z pieczęcią potwierdzającą przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem ewentualny brak decyzji I instancji w tym zakresie nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a co najwyżej decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest podpisu osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż przepisy nie przewidują szczególnej formy dla sporządzenia tego projektu, a ponadto nie stanowi to wady decyzji o warunkach zabudowy, która jest podpisana przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, a ponadto brak ten nie jest podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej, a co najwyżej do zwrócenia się do organu I instancji w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przedłożenie projektu decyzji wraz z podpisem osoby go sporządzającej;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 2 b) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy występuje brak formalny w zakresie określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji, podczas gdy zarówno wniosek w zakresie opisowym, jak i w zakresie graficznym wyczerpująco przedstawia planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem wskazywany brak w istocie nie występuje;
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również o uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza.
W ocenie Spółki bezzasadne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwarło drogę do wydania decyzji kasatoryjnej, pomimo braku przesłanek do jej wydania. Uchylenie przedmiotowego postanowienia mieści się w kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 64e w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.).
Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2022 r. pełnomocnik Spółki uzupełnił sprzeciw argumentując, iż SKO błędnie przywróciło W.Ż. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 379/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił sprzeciw. Sąd uznał za nieuzasadnione stanowisko Spółki odnośnie możliwości skontrolowania w niniejszym postępowaniu postanowienia SKO z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie przywrócenia W.Ż. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] marca 2021 r. Ponadto większość zarzutów podniesionych w sprzeciwie opiera się na odmiennej niż zaprezentowana przez SKO w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów prawa materialnego, co nie może być w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a.
Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza prawo materialne przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie bezzasadnego stwierdzenia, iż istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2573/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.
Zdaniem NSA sąd I instancji bezzasadnie przyjął, iż w zakresie rozpoznania sprzeciwu od decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mieści się kontrola postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Treść art. 64e p.p.s.a. zobowiązuje sąd do zbadania istnienia przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Jego brzmienie wskazuje natomiast, że sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek do wydania tej decyzji. Ocena ta nie może odbywać się w oderwaniu od postanowień całego art. 138 k.p.a. Zatem takie sformułowanie art. 64e p.p.s.a. oznacza, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie kwestia zbadania dopuszczalności rozpatrzenia odwołania i uruchomienia procedury postępowania w II instancji w kontekście uchybienia terminowi do wniesienia odwołania.
Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., bada zatem nie tylko przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, ale w ogóle przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że do jego kognicji należy również to, czy organ odwoławczy był w ogóle formalnie uprawniony do orzekania i czy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie było obarczone wadą. Warunkiem koniecznym do wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. W ramach uprawnień wynikających z art. 135 p.p.s.a. sąd jest upoważniony, a nawet zobowiązany, do dokonania kontroli postanowienia o przywróceniu terminu, gdyż prawidłowość tego postanowienia (lub jej brak) przesądza o nabyciu lub nie – przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, a w konsekwencji – o zasadności działań organu odwoławczego jako zobowiązanego do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Weryfikacja przez sąd administracyjny prawidłowości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania winna odbywać się w ramach rozpoznania skargi i odpowiednio sprzeciwu, na mocy art. 135 p.p.s.a.
Uchylając się od skontrolowania postanowienia SKO z [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, sąd I instancji naruszył art. 64e p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd powinien wnikliwie przeanalizować, czy organ odwoławczy właściwie rozważył kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a konsekwencji czy organ ten rozpatrując odwołanie strony skarżącej, był w ogóle formalnie uprawniony do orzekania i czy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie było obarczone wadą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zainicjowanej tym środkiem zaskarżenia jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż treść art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., w obecnym ich brzmieniu, w sposób istotny wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu nie wystąpił w niej przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do prawidłowości przywrócenia W.Ż. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że wydane w tym przedmiocie postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. mieści się w granicach obowiązującego prawa. Wprawdzie zawarta w uzasadnieniu tego postanowienia ocena zasadności wniosku jest bardzo zwięzła, jednakże samo rozstrzygnięcie jest adekwatne do okoliczności podanych przez odwołującego. Tego typu kwestie jak ocena wiarygodności argumentacji strony na temat braku awizo danej przesyłki powinny być każdorazowo oceniane z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, nawet biorąc pod uwagę, że formularz zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki jest rodzajem dokumentu urzędowego i zawarte w nim dane korzystają z domniemania prawdziwości. W sytuacji zatem gdy wskazany wyżej odwołujący jest leśnikiem, a więc jego praca z istoty swojej wiąże się z przebywaniem w terenie, ryzyko że awizo pozostawione w leśniczówce nie dotrze do adresata, jest z całą pewnością większe niż w sytuacjach typowych, gdy jest ono pozostawiane w oddawczej skrzynce pocztowej w miejscu zamieszkania strony.
Trudno też odwołującemu, nie posiadającemu fachowej wiedzy prawniczej czynić zarzut, iż samodzielnie prawidłowo nie ustalił początkowej daty 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji I instancji, lecz termin ten obliczył od dnia zapoznania się z decyzją w siedzibie organu, zwłaszcza że z akt sprawy nie wynika, by podczas wizyty w siedzibie organu otrzymał on informację o dacie, w której termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg. Ponadto przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia niezawinionego uchybienia terminu, lecz uprawdopodobnienia, przez co należy rozumieć wskazanie okoliczności świadczących o prawdopodobieństwie danego stanu rzeczy, bez wymogu zachowania przepisów o postępowaniu dowodowym. Podsumowując ten wątek sprawy – w ocenie Sądu postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie narusza art. 58 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zawartego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż planowana inwestycja nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy zwrócić uwagę, że ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Od kwestii kwalifikacji inwestycji w świetle treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzależnione jest bowiem rozstrzygnięcie, czy zastosowanie do niej znajdą przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji ma istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy.
Powyższa ocena nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sam sposób zakwalifikowania farmy fotowoltaicznej w świetle treści definicji pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a.
W ocenie Kolegium lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Ze względu na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. lokalizacja takich urządzeń nie może zostać zwolniona na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Warunki lokalizacji opisanej zabudowy powinny być więc kształtowane z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, by inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powyższego poglądu nie podziela z następujących względów.
Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy co do zasady niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Z kolei w myśl art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610 – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródła energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Stosownie do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:
- 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne;
- 2) urządzeń innych niż wolnostojące.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Dokonując wykładni tych przepisów należy mieć jednak na uwadze treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., według którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego.
W rozpatrywanej sprawie teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że zapisy studium powinny być uwzględniane w decyzjach o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowym, w odniesieniu do unormowań art. 9 ust. 4 i ust. 5 u.p.z.p. wskazuje się bowiem, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, który przesądza o zmianie przeznaczenia terenu. Zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji w tym przedmiocie (por. wyroki NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07, z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14, z 29 września 2016 r., II OSK 2576/14, z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3417/18, a także z 12 października 2021 r., II OSK 2157/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim aktem jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2018 r., II SA/Ol 1015/17), który dla przedmiotowego obszaru nie został uchwalony.
Innymi słowy, wprawdzie studium wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w procedurze ustalania warunków zabudowy nie ma znaczenia (wyroki WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., II SA/Kr 1486/18 oraz z 22 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 150/19). Decyzja o warunkach zabudowy nie może być bowiem oparta na regulacjach nie mających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium takich norm nie zawiera, o czym świadczy treść art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Stąd też brak jest podstaw do tego, by związanie organów zapisami zawartymi w studium odnosić do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., IV SA/Po 562/17).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, w myśl którego dokonywania rekonstrukcji normy zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać ze stosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.
Sąd nie podzielił zatem poglądu Kolegium, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii o mocy przekraczającej 500 kW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium.
Projektowana inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a więc przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii ze źródeł odnawialnych, w tym przypadku energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Rodzi to dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z powyższego wynika zatem, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w myśl art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie stosuje się do tego rodzaju inwestycji (podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21).
Reasumując, lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa) oraz dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21, a także wyroki WSA w Kielcach z 20 września 2022 r., II SA/Ke 364/22, WSA w Szczecinie z 9 listopada 2022 r., II SA/Sz 513/22, WSA w Białymstoku z 10 listopada 2002 r., II SA/Bk 654/22, WSA w Poznaniu z 22 listopada 2022 r., II SA/Po 658/22, WSA w Rzeszowie z 9 grudnia 2022 r., II SA/Rz 1423/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 listopada 2022 r., II SA/Bd 209/22, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 października 2022 r., II SA/Go 288/22, oraz z 15 grudnia 2022 r., II SA/Go 320/22, WSA w Olsztynie z 12 lipca 2022 r., II SA/Ol 282/22).
Odnosząc się natomiast do wskazanych na str. 5 zaskarżonej decyzji braków we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz załączonej dokumentacji, a także będącego ich konsekwencją braku ustalenia w decyzji I instancji wskazanych przez Kolegium warunków lokalizacji i zabudowy dla obiektów kubaturowych (stacji transformatorowych), dla instalacji fotowoltaicznej, wskaźnika zabudowy dla działki, wielkości terenu zajętego pod panele fotowoltaiczne i pod drogi wskazać należy, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co więcej, z jej motywów nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez Kolegium badana.
Należy przy tym mieć na uwadze, iż w obowiązującym stanie prawnym nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione.
Dodatkowo nie można tracić z pola widzenia, iż w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Jest to co prawda kluczowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby mógł on być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem I instancji. Ewentualne uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgadza się również z twierdzeniem, że jeśli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, iż sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna wymaga uzupełnienia ‒ a szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w postępowaniu materiał dowodowy ‒ winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności ‒ w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie ‒ zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15 lutego 2022 r., IV SA/Po 1024/21; z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 60/23).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że jeżeli w kontrolowanej sprawie Kolegium uznało, że należy zweryfikować, skorygować lub uzupełnić materiał dowodowy, to mogło i powinno było to uczynić we własnym zakresie, bądź zlecić organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Niezależnie od powyższych rozważań wskazać jednakże należy, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2022 r. skarżąca Spółka w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2022 r. (wystosowane w reakcji na stwierdzone w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2022 r. braki we wniosku) przedłożyła zaktualizowany załącznik graficzny z naniesionymi planowanymi lokalizacjami stacji transformatorowych, uzupełniła wniosek o wskazane w tym piśmie parametry planowanej inwestycji, zaś w zakresie pozostałych elementów wezwania przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Z przedstawionych względów, powtórnie rozpoznając sprawę, Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć niniejszą sprawę, której przedmiot stanowi ustalenie warunków zabudowy dla opisywanej inwestycji. Jeżeli pomimo uzupełnienia wniosku przez Spółkę organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający (z uwzględnieniem jednakże przedstawionego wyżej stanowiska odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym w szczególności może zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę objętych zwrotem kosztów postępowania składają się wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).