Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 134/23

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a i 3b w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009, dalej jako "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365, dalej jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r."), odmówił H. P-G. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie), wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2021 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania po zmarłym R.G., w łącznej kwocie 59 434,10 zł, w tym:

1. a) ubezpieczenia społeczne za okres: 03/2014-05/2018 w kwocie 39 500,37 zł w tym z tytułu:
2. - składek - 32 364,55 zł,
3. - odsetek (naliczonych na [...] maja 2018 r.) - 5 293 zł,
4. - kosztów upomnienia-11,60 zł,
5. - kosztów egzekucyjnych -1 831,22 zł
6. b) ubezpieczenie zdrowotne za okres: 01/2014-12/2016, 05/2017, 08/2017-05/2018 w kwocie 16 163,35 zł w tym z tytułu:
7. - składek -13 190,15 zł,
8. - odsetek (naliczonych na [...] maja 2018 r.) -2 245 zł,
9. - kosztów egzekucyjnych - 728,20zł
10. c) Fundusz Pracy za okres: 01/2014-05/2018 w kwocie 3 770,38 zł w tym z tytułu:
11. - składek - 3 112,58 zł,
12. - odsetek (naliczonych na [...] maja 2018 r.) - 455 zł,
13. - kosztów upomnienia - 23,20 zł,
14. - kosztów egzekucyjnych -179,60 zł

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 5 października 2021 r. do ZUS wpłynął wniosek H. P-G. o umorzenie całości zadłużenia po zmarłym mężu R.G. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do końca życia wnioskodawczyni nie jest w stanie spłacić tego długu z emerytury, która wynosi 1 880,82 zł. Wnioskodawczyni podała, że nie ma odłożonych pieniędzy, gdyż wszystkie oszczędności poszły na spłatę długów męża, zostało tylko zadłużenie w ZUS i [...] w kwocie 2 400 zł. Wskazała, że mąż nie miał majątku, zaś mieszkanie, w którym ona obecnie mieszka, mama męża przepisała prawa lokatorskie na jej męża w zamian za opiekę do końca życia. Zmieniło się prawo w spółdzielni i mimo, że mieszkanie nadal jest lokatorskie, to obecnie traktowane jest jako własnościowe i oszacowano je na 103 000 zł. Wnioskodawczyni odziedziczyła tylko wkład mieszkaniowy, który w 2009 r. wynosił 7 241,95 zł, a obecnie 103 000 zł, dlatego musiała przyjąć spadek po mężu.

We wniosku o umorzenie wskazano też, że mąż wnioskodawczyni początkowo prowadził działalność z mamą, ale po udarze mamy zaczął prowadzić ją sam. Początkowo szło dobrze, ale pojawiły się hipermarkety, lumpeksy, Chińczyk i jego sklep zaczął przynosić straty, w związku z czym jej mąż zaczął popadać w długi. Zdaniem wnioskodawczyni zadłużenie męża powstało nie dlatego, że mąż nie chciał płacić składek, tylko dlatego, że nie miał z czego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach spawy wykazała, iż dłużnik pierwotny R.G. prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu podlegał obowiązkowi opłacania składek ZUS. R.G. zmarł [...] maja 2018 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z [...] lutego 2019 r. sygn. [...] spadek po nim na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza nabyła H. P-G. jako żona w całości. W dniu 24 czerwca 2021 r. do ZUS wpłynął protokół spisu inwentarza spadku sporządzony [...] czerwca 2021 r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym, zgodnie z którym stan czynny spadku wynosi 104 373,29 zł, na co składają się wartość ruchomości pozostawionych przez zmarłego wg ustaleń z protokołu czynności z [...] marca 2021 r. w kwocie 3 773,29 zł oraz wartość spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w [...] w kwocie 100 600 zł. Zdaniem organu wartość masy czynnej spadku znacznie przewyższa wysokość zaległości z tytułu nieopłaconych składek w ZUS.

Dalej organ wskazał, że w dniu [...] września 2021 r. ZUS Oddział wydał decyzję nr [...] o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek na wnioskodawczynię. Decyzja ta jest prawomocna od 27 października 2021 r.

Organ ustalił też, że wnioskodawczyni jest wdową i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Nie pracuje zarobkowo, źródłem jej utrzymania jest emerytura w kwocie brutto 2 247,00 zł, netto 1 880,82 zł. Zgodnie dokumentacją podatkową PIT-11 za 2020 r. wnioskodawczyni osiągnęła przychód z działalności wykonywanej osobiście w kwocie 1 088 zł, dochód - 900,23 zł. Stałe wydatki wnioskodawczyni związane z utrzymaniem wykazano w łącznej kwocie 850,10 zł, w tym z tytułu:

1. - miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) - 531,69 zł,
2. - opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel) - 122,41 zł,
3. - koszty związane z leczeniem - 100 zł,
4. - inne - 96 zł (telefon + polisa).

Poza zadłużeniem w ZUS wnioskodawczyni nie wykazała, jakoby posiadała inne zobowiązania pieniężne. Ponadto organ podał, iż H. P-G. posiada mieszkanie położone w [...] o powierzchni 41 m2. Nieruchomość wpisana jest pod nr KW [...]. Lokal nabyła przed zawarciem związku małżeńskiego z R.G. W drodze spadku po zmarłym nabyła natomiast spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego położonego w [...] o wartości 100 600 zł. Nie posiada pojazdu, innych składników mienia ruchomego, praw majątkowych ani wierzytelności.

Organ zauważył też, że w przedmiotowej sprawie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Należności z tytułu składek figurujące na koncie płatnika są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Dalej organ przytoczył treść przepisów art. 24 ust. 5d oraz art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i podniósł, że w sprawie nie zaistniała żadna przesłanka określona w w/w przepisach, która uzasadniałaby umorzenie zobowiązania przejętego przez wnioskodawczynię po zmarłym mężu. Ponadto zaznaczył, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.

Poza powyższym organ zauważył, iż w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie, tj. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zakład ocenił sytuację wnioskodawczyni również przez pryzmat w/w przepisów i nie znalazł przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Podkreślił też, że jest zrozumiałe, iż spłata zadłużenia może stanowić pewne obciążenie finansowe, to jednak ZUS, jako podmiot wykonujący przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych, obowiązany jest zlecone przez ustawodawcę zadania realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Każdy dłużnik musi liczyć się z koniecznością zapłaty zaległych składek, gdyż należy to do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy i jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie będzie miał możliwości spłaty zaległości.

W ocenie Zakładu konieczność spłaty całości zadłużenia w formie sukcesywnych spłat nie zagrozi egzystencji wnioskodawczyni.

H. P-G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia. Po wniesieniu przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], organ uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. ZUS, działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie "wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności z tytułu składek". Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. H. P-G. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy wyjaśniając m.in., iż spóźniła się z terminem złożenia wniosku, gdyż chorowała. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] ZUS ponownie stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 266/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie uchylił decyzję ZUS z [...] marca 2022 r. nr [...] oraz decyzję ZUS z [...] maja 2022 r. nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu 25 października 2022 r. ZUS wezwał H.P-G. do uzupełnienia wniosku poprzez uprawdopodobnienie okoliczności stanowiących podstawę do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie umorzenia należności z tytułu składek po terminie, a następnie decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] przywrócił termin do złożenia przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Uzasadniając swoje stanowisko Zakład potwierdził ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, przywołał treść przepisów, mających jego zdaniem zastosowanie, tj. art. 28 u.s.u.s., a następnie podał, iż:

1. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła w sprawie z przyczyn oczywistych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] przeniósł na H.P-G. odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek po zmarłym [...] maja 2018 r. R.G.;
2. - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b u.s.u.s. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ponosi ona odpowiedzialność za zobowiązania spadkodawcy w wyniku przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek po zmarłym mężu – R.G.;
3. - nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem na podstawie postanowienia [...] Sądu Rejonowego z [...] lutego 2019 r. H. P-G. nabyła spadek na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza. Zgodnie ze spisem inwentarza stan czynny spadku wynosi 104.373,29 zł, na co składają się wartość ruchomości pozostawionych przez zmarłego wg ustaleń z protokołu czynności z [...] marca 2021 r. w kwocie 3.773,29 zł oraz wartość spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w [...] w kwocie 100.600,00 zł;
4. - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wnioskodawczyni wnosiła przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz.
5. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł;
6. - nie zachodzi przesłanka określone w art. 28 ust. 4c u.s.u.s., ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że ogłoszono upadłość, o której mowa w części lII w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe;
7. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
8. - przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne w stosunku do skarżącej, zmierzające do wyegzekwowania należności po zmarłym mężu, nie zostało wdrożone. Pobiera ona świadczenie emerytalne w wysokości 2.405,57 zł brutto, 2.189,07 zł netto.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały wyczerpane. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy, działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Ponieważ, zdaniem Zakładu, wobec skarżącej nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Następnie Zakład podał, iż podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podkreślił, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia organ stwierdził, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania wskazują, iż powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Za takie zdarzenie nie może być uznane powstanie odpowiedzialności za długi spadkowe, jak również określenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zakresu odpowiedzialności. Przyjęcie przez wnioskodawczynię spadku z dobrodziejstwem inwentarza oznacza, że świadomie wyraziła zgodę na nabycie wszystkich praw związanych ze spadkiem, ale także przyjęła odpowiedzialność za długi spadkowe. Przyjęcie spadku sugeruje, że w jej ocenie korzyści z jego przyjęcia były większe niż zobowiązania z tego wynikające.

Natomiast wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zanegował trudnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni spowodowanej problemami zdrowotnymi. Wskazane problemy z całą pewnością są utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż nie pozbawiają jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Jej źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne, które jest wypłacana niezależnie od stanu zdrowia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada informacji o konieczności sprawowania przez nią opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

W związku z powyższym przesłanka zdrowotna nie zachodzi. Również bardzo ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. Organ zaznaczył też, że aktualny dochód w rodzinie strony wynosi 2.189,07 zł netto i kształtuje się na poziomie niższym od ustalonego 5 grudnia 2022 r. za IlI kwartał 2022 r. minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego, które zostało oszacowane na kwotę 2.516,66 zł. Budżet gospodarstwa domowego strony jest wyższy od poziomu minimum egzystencji w roku 2021 określonym również przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych 30 marca 2022 r., który wynosi 1.084,39 zł netto dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego.

Organ uznał też, że nie może pominąć również faktu otrzymywania przez stronę jednorazowego "trzynastego" i "czternastego" świadczenia, co z pewnością wpływa na poprawę jej sytuacji finansowej. Poza tym nie korzysta ona z żadnych form wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku. Co prawda korzystanie z form wsparcia, jakie oferuje pomoc społeczna nie jest obowiązkowe, jednak stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dana osoba znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej, ponieważ jej dochody nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, czego nie można stwierdzić w niniejszej sprawie.

Na podstawie przeprowadzonej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS twierdził, że brak jest podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Na koniec organ zaznaczył, że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza, że muszą one być uregulowane jednorazowo, ponieważ u.s.u.s. przewiduje możliwość - po złożeniu stosownego wniosku - udzielenia ulgi w spłacie należności w formie układu ratalnego.

Skargę na decyzję organu II instancji wniosła do Sądu H. P-G. wyrażając niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia i powołując się na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 2003 r.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust.

1. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:
2. 1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
3. 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,
4. 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,
5. 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
6. 5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
7. 6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
8. 7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

W sprawie znajdował również zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi.

W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia.

Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest uzasadnione stanowisko organu, że wobec skarżącej nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W ocenie Sądu wadliwe są wnioski organu odnośnie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21, wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, WSA w Krakowie 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; CBOSA).

Należy również podkreślić, że wbrew stanowisku organu, dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącej nie było w toku. Argumentu tego nie powiązano z ustaleniami dotyczącymi przewidywanej ściągalności zadłużenia, ani nie przedstawiono prognoz, co do efektywności egzekucji w przyszłości. W ocenie Sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt nie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz brak możliwości jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21, CBOSA). Jak już wyżej wskazano to ZUS powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 438) spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego jest niezbywalne, nie przechodzi na spadkobierców i nie podlega egzekucji. Niedopuszczalna jest egzekucja z wkładu mieszkaniowego dopóki trwa członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., I GSK 814/18, CBOSA). Co prawda z ustaleń organu wynika, że skarżąca jest również właścicielem mieszkania (odrębna własność lokalu) położonego w [...] (41m2), wskazać jednak trzeba, że organ nie przeanalizował możliwości jej zbycia w drodze egzekucji i zaspokojenia w ten sposób zobowiązań z tytułu składek. Organ nie wskazał jaką wartość szacunkową przedstawia wskazany lokal, czy prawo jest obciążone hipoteką na rzecz organu czy innych wierzycieli, co posiada istotne znaczenie odnośnie kolejności zaspokojenia wierzycieli (zob. art. 115 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 1025-1026 w zw. z art. 1036 k.p.c., art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystej i hipotece). Należy zatem stwierdzić, że ocena organu odnośnie nieistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. jest co najmniej przedwczesna.

Z kolei przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jego dochody, w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2020 r., I SA/Op 17/20, CBOSA).

Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14, CBOSA). Podkreślić również należy, iż interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych – finansów ubezpieczeń społecznych – nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej (por. B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska /red/, U.s.u.s. Komentarz, C.H.Beck 2014, t. 15 do art. 28 i powołane tamże orzecznictwo). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 rozporządzenia organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę.

Podobnie takim argumentem nie może być okoliczność, iż skarżąca jest właścicielem mieszkania. Posiadanie bowiem majątku przez zobowiązanego, nawet zabezpieczonego hipotecznie na rzecz ZUS, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego zaspokojenia niezbędnych potrzeb (por. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 339/06, CBOSA). Dopuszczalność umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oderwana jest bowiem od przesłanki nieściągalności, w tym braku majątku zobowiązanego, z którego można prowadzić egzekucję.

W ocenie Sądu nie jest prawidłowa ocena przesłanki określonej na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że H. P-G. prowadzi wspólne gospodarstwo z synem, który nie posiada dochodu. Jedynym dochodem skarżącej jest emerytura w wysokości 2.189,07 zł netto. Organ ma obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji majątkowej strony z wysokością zaległej należności, przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych istniejących w czasie i miejscu rozpatrywania wniosku, tj. poziomu cen dóbr i usług niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowo-bytowych, a także innych okoliczności mających znaczenie w odniesieniu do osoby wnioskodawcy, tj. m.in. jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Dla ustalenia sytuacji bytowej strony skarżącej nie wystarczy przy tym wskazanie wysokości dochodów i wydatków, konieczne jest bowiem ustalenie relacji pomiędzy dochodami a wydatkami. Tylko bowiem ustalenie takiej relacji pozwala na dokonanie oceny możliwości płatniczych wnioskodawczyni.

Organ nie uczynił takich ustaleń. Tymczasem już samo zestawienie wydatków strony wskazanych w decyzji na opłaty eksploatacyjne i leczenie (łącznie ok. 1.100 zł/m-c) wskazuje, że na pozostałe wydatki pozostaje jej niewiele ponad 1.000 zł miesięcznie. A chodzi o tak ważne wydatki jak zakup żywności, środków higieny i czystości. Nie można również tracić z pola widzenia znacznego obecnie wzrostu cen towarów "pierwszej potrzeby". Organ nie rozważył należycie, czy egzekwowanie należności względem ZUS nie spowoduje, iż skarżąca będzie musiała opierać swoją egzystencję na środkach pochodzących z pomocy społecznej.

Nie można pominąć, że budżet gospodarstwa domowego skarżącej jest niższy od minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (2.516 zł – III kwartał 2022 r.), a wyższy od kwoty określającej minimum egzystencji (1.084,39 zł). Minimum socjalne jest kategorię wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. Z kolei minimum egzystencji, zwane także minimum biologicznym, to miara wyznaczająca niski, wręcz "alarmowy" poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka (por. WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r., V SA/Wa 1871/19, CBOSA).

W ocenie Sądu, akcentowane przez organ otrzymanie przez skarżącą "13" i "14" emerytury, biorąc pod uwagę jednorazowy charakter przysporzenia, nie miało znaczącego wpływu na sytuację finansową skarżącej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 października 2022 r., I SA/Rz 457/22, CBOSA). W istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację skarżącej, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez spowodowania zbyt ciężkich skutków w postaci pozbawienia zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 1979/15, CBOSA). Organ nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą. Poza dochodem z emerytury skarżąca jest wprawdzie właścicielem mieszkania, lecz - jak już wyżej wskazano - organ nie przeanalizował możliwości jego zbycia w drodze egzekucji i zaspokojenia w ten sposób zobowiązań z tytułu składek. Zdaniem Sądu ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie i schematycznie na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącą istniejącego zobowiązania w jej obecnej sytuacji finansowej i życiowej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2022 r., I SA/Bik 278/22, CBOSA). Nie można zatem takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W sprawie nie zaszły okoliczności określone w § 3 pkt 2 rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w postaci klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia), które spowodowałby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nadto wskazać trzeba, że skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej (odpowiada jako spadkobierca płatnika). Nie istnieją również okoliczności wskazujące na zaistnienie przesłanek określonych w § 3 pkt 3 rozporządzenia w postaci przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającego zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W powyższym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 11, art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. ZUS dokonał bowiem wadliwej oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Nadto ocena organu w zakresie tego, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej nie została dokonana w sposób prawidłowy (§ 3 pkt 1 rozporządzenia). Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, kontroli Sądu nie podlega sama zasadność odmowy umorzenia należności, gdyż sąd administracyjny nie może zastępować organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność decyzji z przepisami prawa.

W konsekwencji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. W ponowionym postępowaniu zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie w kontekście zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie.

# 2