Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił D.O. i M.K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "K." spółka cywilna, zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego (spalarni zwłok zwierząt) z instalacją gazową i zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz kolumbariów, tj. dwóch ścian betonowych na urny, ściany betonowej na tablice oraz miejsca wspólnego gromadzenia urn - na terenie działki o nr ewid. [...] w [...] w związku z niewywiązaniem się przez inwestora z obowiązku usunięcia nieprawidłowości, polegających na doprowadzeniu projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli D.O. i M.K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprawidłowym i nieuzasadnionym wydaniu decyzji odmownej, pomimo niewykazania przez organ, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - art. 35 ust. 1 u.p.b. W przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ wskazuje nieprawidłowości i nakłada na inwestora obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - art. 35 ust. 3 u.p.b.
Organ zauważył, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...]. Działka nr [...] leży na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem U. Definicja usług komercyjnych zawarta została w § 4 pkt 18 tej uchwały, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, a w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego. Zawarta w słowniczku definicja usług komercyjnych stanowi katalog otwarty o czym świadczy zwrot "w szczególności". Oznacza to, że pod pojęciem usług komercyjnych mieści się każda usługa, która jest realizowana ze środków innych niż publiczne. Jednak, zdaniem Wojewody, z uwagi na treść § 21 tej uchwały, nie można przyjąć, że na terenie oznaczonym symbolem U może zostać zlokalizowana każda usługa realizowana ze środków innych niż publiczne. § 21 uchwały wskazuje bowiem konkretnie jakie usługi komercyjne mogą zostać na nim zlokalizowane.
Są to zatem usługi, w zakresie których mieszczą się usługi handlu detalicznego i gastronomii; zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska; stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów. Zauważyć bowiem należy, że gdyby uchwałodawca dopuścił na tym terenie lokalizację także innych usług poprzestałby na wskazaniu, iż na terenie oznaczonym symbolem U można realizować usługi komercyjne. Za taką interpretacją przepisu § 21 uchwały przemawia przede wszystkim zasada racjonalności prawodawcy, tj. celowego działania zmierzającego do zawężenia katalogu usług.
W ramach zamierzenia budowlanego inwestor zamierza wybudować budynek spalarni zwłok zwierząt z instalacją gazową i zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz kolumbariów, tj. dwóch ścian betonowych na urny, ściany betonowej na tablice oraz miejsca wspólnego gromadzenia urn. W ocenie Wojewody taki rodzaj zalicza się do działalności usługowej, jednakże trudno jest przyjąć, że można go zakwalifikować do usług handlu detalicznego i gastronomii. Wprawdzie w ramach swojej działalności inwestor zamierza prowadzić sprzedaż urn czy miejsc na urny, ale jest to jakby dodatkowy element całej usługi jaką jest kremacja zwłok zwierząt. Inna wykładnia zapisów planu prowadziłaby do jego nadinterpretacji i ingerowała we władztwo planistyczne gminy, która uchwalając plan zdecydowała jaki rodzaj usług na terenie oznaczonym symbolem U zezwala realizować.
Od powyższej decyzji D.O. i M.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie:
- 1. § 21 uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 października 2006 r. nr XLV/432/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...] przez błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.b., co doprowadziło do stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z mpzp, odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
- 2. art. 4 u.p.b. przez niezastosowanie w sprawie i pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zasady wolności budowlanej, co doprowadziło do błędnej wykładni § 1 mpzp, a w konsekwencji do błędnego stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z mpzp i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
- 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem analizy oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie krematorium dla zwierząt, co wpłynęło na wydanie decyzji sprzecznej z przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego;
- 4. art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę, która to decyzja z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa;
- 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji kiedy koniecznym było uchylenie decyzji;
- 6. art. 6 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszających przepisy prawa materialnego i procesowego.
Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy zamierzenie inwestycyjne skarżących - spalarnia zwłok zwierząt, na działce nr [...], jest dopuszczalne na tym terenie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowalnej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Z kolei art. 35 ust. 4 u.p.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4, a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 215/14). Podkreślić trzeba, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności.
Poza tym należy zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2461/15, realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych [...]. Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem U. Zgodnie z § 21 tej uchwały "Ustalenia dotyczące terenów oznaczonych w planie symbolem U, których podstawowym przeznaczeniem są usługi komercyjne w zakresie których mieszczą się:
- 1) usługi handlu detalicznego i gastronomii;
- 2) zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska;
- 3) stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów."
W § 4 pkt 18 uchwały została sformułowana definicja pojęcia "usługi komercyjne", przez co należy rozumieć usługi realizowane ze środków niepublicznych, a w szczególności usługi z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego.
Wykładnia językowa powyższych postanowień planu prowadzi do wniosku, że niektóre tylko usługi komercyjne w znaczeniu zdefiniowanym w § 4 pkt 18 mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem U. Nie mają racji skarżący, że powyższe zapisy pozostają ze sobą w sprzeczności, ani też w § 21 nie zmieniono definicji "usług komercyjnych" sformułowanej w § 4 pkt 18. Pojęcie usług komercyjnych zostało bowiem użyte w § 21 w znaczeniu zdefiniowanym w § 4 pkt 18. W § 21 uchwałodawca nie sformułował innej definicji pojęcia usług komercyjnych, a jedynie określił, które usługi komercyjne, w znaczeniu zdefiniowanym w § 4 pkt 18, mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem U. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość.
Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie. W rozpoznawanej sprawie racjonalny uchwałodawca w § 4 pkt 18 zdefiniował usługi komercyjne, a w § 21 wskazał, które usługi spośród usług komercyjnych zdefiniowanych w § 4 pkt 18, mogą być realizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem U. Nie budzi wątpliwości, że wśród wymienionych tam rodzajów usług "usługi handlu detalicznego i gastronomii; zakłady rzemieślnicze i wytwórcze - w obszarach z wykluczeniem funkcji składowych, uciążliwych dla środowiska; stacje paliw płynnych i stacje autogazu oraz stacje obsługi pojazdów", nie mieści się działalność polegająca na kremacji zwłok zwierząt, którą zamierzali zrealizować skarżący.
Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i przytoczonych wyżej właściwie zinterpretowanych postanowień planu miejscowego - § 4 pkt 18 i § 21.
Jeżeli chodzi o zarzut skargi naruszenia art. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie w sprawie i pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zasady wolności budowlanej, to należy zauważyć, że jakkolwiek w przypadku wątpliwości interpretacyjnych dotyczących norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy je rozstrzygać na korzyść prawa inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu, to zarazem zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, dostępne metody wykładni pozwalają na odkodowanie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, normy prawnej wykluczającej możliwość realizacji inwestycji w formie przewidzianej przez inwestora, to działanie wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego zasady wolności budowlanej, nie może polegać na podjęciu rozstrzygnięcia sprzecznego z tak zrekonstruowaną normą, nawet jeśli stanowi to w przekonaniu skarżących nieproporcjonalną ingerencję w ich prawa.
Nie doszło tym samym w rozpoznawanej sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia określonej w art.6 k.p.a. zasady praworządności. Jeżeli natomiast, w ocenie skarżących, przysługujące im prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nadmiernie ograniczone postanowieniami miejscowego planu, to powinni podjąć działania w kierunku jego zmiany lub stwierdzania jego nieważności w zakresie, w jakim ich interes prawny jest naruszony.
W ocenie Sądu, organy wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także wynikający z art. 80 k.p.a. nakaz oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, a także wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżących, nie naruszając tym samym, wbrew zarzutom skargi, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy (art.11 k.p.a.). Fakt, że skarżący dokonują innej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe.
Konkludując należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcia, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spalarni zwłok zwierząt wobec niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną.
W ramach prowadzonych działań promujących ekologię, Lubuski Urząd Wojewódzki korzysta z papieru z recyklingu. Dbaj o naturę.
Używaj papieru z odzysku, 1